Revista de Ciencia e Investigación en
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Centro de Altos
ESCUELA DE POSGRADO
Estudios Nacionales
Vol 4 N°1 febrero 2023 – mayo 2023 / ISSN 2709-1422
Defensa - CAEN Página 2
CRÉDITOS
Revista de Ciencia e Investigación en
DEFENSA-CAEN
Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
Vol 4 N°3 febrero 2023 – mayo 2023 / ISSN 2709-1422
AUTORIDADES DEL CAEN
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Editor Académico
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Editor de Contenido
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Centro de Altos Estudios Nacionales - Escuela de Posgrado
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de Porres. Lima, Perú
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el Desarrollo. Lima, Perú
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Revista editada por la Dirección de Investigación
Académica del Centro de Altos Estudios Nacionales.
Dirección: Av. Escuela Militar S/N - Chorrillos
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Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
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Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Editorial: pp. 4-5
Artículos de Investigación
José Pinho de Andrade Lima
1
Roberto Lagos Flores
2
Gonzalo Paredes
3
Christian Quevedo Lezama
4
Yuri Núñez del Prado Guevara
5
Rubén Gómez Sánchez Soto
6
Seguridad sanitaria de las fronteras brasileñas y las
amenazas trasnacionales a la producción agrícola
nacional.
Errores al enfrentar amenazas a la seguridad
nacional: el caso de la pandemia.
Ciberdefensa y ciberseguridad en el Perú: realidad y retos
en torno a la capacidad de las FF.AA. para neutralizar
ciberataques que atenten contra la seguridad nacional.
Visión de futuro y la educación, claves para aspirar
al desarrollo nacional.
Crimen organizado transnacional en América del siglo
XXI: grupos criminales, estructura y funcionamiento.
La metamorfosis: una exploración al narcotráfico,
crimen organizado e insurgencia en Chile.
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Editorial
Desde las ideas primigenias que empezaron a dar contenido a la Doctrina de Seguridad y Defensa Nacio-
nal en el Perú, se subrayó que el paradigma de Westfalia fue superado en nuestra realidad nacional, pues –es
evidente– que existen diferentes factores –del ámbito interno o derivados de la actuación de agentes del exterior–
que pueden afectar al plan de desarrollo trazado, convirtiéndose en un problema que debe ser atendido sistemáti-
Por tal razón, para mejorar el marco de seguridad que necesita el Perú a fin de concretar los objetivos de
desarrollo nacional, se requiere el concurso de todos los peruanos, guiados por el esfuerzo del sistema funcional
más importante del país. En el Centro de Altos Estudios Nacionales – Escuela de Posgrado, este propósito se
encuentra cimentado en sus valores institucionales y se demuestra con el esfuerzo de docentes, estudiantes y
planta orgánica que persisten en optimizar la investigación científica en favor de la Seguridad, Desarrollo y
Defensa Nacional, quedando claro que la Seguridad Nacional es interdependiente con el Desarrollo Nacional, y
La presente edición se inicia con el trabajo formulado por José Pinho de Andrade Lima quien –desde
Brasil– analiza una de las amenazas más urgentes a la Seguridad Nacional y global en el siglo XXI como es el
cambio climático, fenómeno que su país no es ajeno y que genera riesgos para el medio ambiente y la salud, lo
cual cobra relevancia por ser el mayor productor mundial de proteína animal y un importante exportador. Destaca
la necesidad de mejorar la gobernanza del Sistema Nacional de Respuesta a los Desastres y promover la integra-
ción doctrinal y operativa de la Defensa Civil como de los principales actores en la gestión de crisis. Asimismo,
Propone la creación de una agencia independiente especializada en el seguimiento y la gestión de la respuesta de
emergencia sanitaria en el marco del Centro para el Control de Enfermedades (CDC) en los Estados Unidos,
Europa, África y China puede ser una estrategia relevante para optimizar los recursos y desarrollar la resiliencia.
Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
camente, inclusive antes de que se generen escenarios de riesgos.
que –a su vez– incluye a la Defensa Nacional.
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Editorial
Un tema que tiene mucha importancia en la subregión es tratado por Roberto Lagos Flores, profesor de
la Escuela de Posgrado Universidad Tecnológica Metropolitana UTEM de Santiago de Chile, en el artículo titulado
“La metamorfosis: una exploración al narcotráfico, crimen organizado e insurgencia en Chile”. En él analiza los
principales factores de cambio ocurridos en Chile en materia de narcotráfico, crimen organizado y acción insurgen-
te en ciertos lugares del país. Coloca en relieve las relaciones con las redes trasnacionales de crimen organizado
conectadas con estructuras locales que están en pleno desarrollo, dedicadas a ilícitos de cierta envergadura en el
mundo narco; y cuestiona la ausencia de rendición de cuentas, enfatizando que la voluntad política es imprescindi-
Para mostrar el resultado del trabajo de investigación relativo al crimen organizado transnacional en las
Américas en el siglo XXI Gonzalo Paredes de la Universidad de la República de Uruguay nos brinda un acerca-
miento al estudio de la delincuencia organizada transnacional en el continente americano analizando la estructura,
funciones y características principales de los grupos organizados internacionales activos, destacando las nuevas
Por su lado, Christian Quevedo Lezama nos explica que la ciberdefensa y la ciberseguridad se han
convertido en pilares para mantener la estabilidad y el normal funcionamiento de cualquier país, razón por la que
se consideran áreas claves dentro de los estudios estratégicos. Sobre el particular los países desarrollados ponderan
la importancia que representa contar con sólidos sistemas de seguridad y defensa cibernética, ya que la estabilidad
de estos depende en gran medida de la protección de información o datos oficiales del estado. Mientras tanto, los
países menos desarrollados manifiestan un avance tardío. Por eso, considera correctamente que la Seguridad
Nacional en el Perú no solo depende de salvaguardar las fronteras terrestres, marítimas y aéreas, que era lo habitual
en tiempos pasados; pues, ahora también se debe velar y fortalecer los sistemas de seguridad cibernéticos.
Para reflexionar sobre la necesidad de retroalimentar la implementación de acciones en provecho de la
Seguridad Nacional Yuri Núñez del Prado Guevara, analiza los principales errores que el Estado Peruano come-
tió en la gestión de la pandemia y que lo llevaron a ser el país con mayor número de muertes per cápita en el mundo.
Concluye que nuestro país subestimó el potencial dañino de la pandemia, reflejado en diversas facetas de la gestión
pública. Destaca que una de las falencias más importantes en la prevención, fue que nuestro país no contaba con un
observatorio de evolución de riesgos globales y nacionales para monitorear los riesgos, lo cual hubiera sido de gran
valor para determinar en qué momento la enfermedad y junto a nuestras vulnerabilidades hubieran generado esce-
Cerramos el primer número del cuarto volumen de la revista con un importante aspecto para la Seguridad
y Desarrollo Nacional, abordado por Rubén Gómez Sánchez Soto, de la Universidad Nacional de Ingeniería,
quien analiza la educación en Singapur y Corea, países que aproximadamente en sesenta (60) años han alcanzado
resultados admirados y reconocidos mundialmente. Las investigaciones permiten verificar que ambos países han
empleado el planeamiento en etapas y fases, que sus lideres principales construyeron los escenarios de futuro en
base a visiones adecuadas a sus propias realidades; pero en ambos casos, las apuestas por la educación fue una
condición clave para lograr las competencias y capacidades de su capital humano. Su artículo titulado “Visión de
futuro y la educación, claves para aspirar al desarrollo nacional” nos confirma que la apuesta por la educación es
importante, y puede ser comprobada por los resultados alcanzados en los índices macroeconómicos monitoreados
En días difíciles para la gobernabilidad nacional, que nos revelan que estamos afectados por la limitada
educación de un sector de la población –cuyos valores democráticos están distorsionados– y por el poco entendi-
miento de la necesidad de fortalecer al estado constitucional democrático de derecho, importante objeto de la
Seguridad Nacional, es urgente fomentar la participación de la comunidad científica para orientar a las autoridades
nacionales, regionales y locales, a fin de retomar el patriótico camino en beneficio del mejoramiento de condicio-
Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
ble para superar enfrentar y superar estas amenazas a la Seguridad Nacional.
peculiaridades de las organizaciones delictivas particularmente las formas de su dirección.
narios de riesgo para nuestra Seguridad Nacional.
por entidades multinacionales.
nes para alcanzar mayores niveles de bienestar general. El Perú del futuro lo reclama.
Fernando Elías Zegarra López
Editor de Contenido
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SEGURIDAD SANITARIA DE LAS FRONTERAS
BRASILEÑAS Y LAS AMENAZAS
TRASNACIONALES A LA PRODUCCIÓN
AGRÍCOLA NACIONAL
HEALTH SECURITY OF THE BRAZILIAN BORDERS AND
TRANSNATIONAL THREATS TO NATIONAL
AGRICULTURAL PRODUCTION
PP. 6-15
José Roberto Pinho de Andrade Lima
jose.roberto@defesa.gov.br
Escuela Superior de Defensa de Brasil
ORCID: 0000-0001-8232-2166
Doctor en Salud Pública del Instituto de Salud Colectiva (ISC) de la Universidad Federal de Bahia (UFBA),
en el área de Epidemiología (2012). Realizó un estudio posdoctoral sobre Salud Global y Medio Ambiente
- concentración en salud única en la Universidad de Florida - Gainesville/Estados Unidos (2015-2016).
Máster en Ciencias Veterinarias (énfasis en epidemiología) de la Universidad de Montreal - Canadá (2001)
y titulado en medicina veterinaria de la UFBA (1995). Coronel Veterinario. Ha sido miembro del Ejército
Brasileño desde 1995. Trabajó en unidades militares de los Comandos Militares del Amazonas, Noreste,
Este y Meseta. Es profesor e investigador en la Escuela Superior de Defensa, Instituto de Estudios
Superiores del Ministerio de Defensa, en Brasilia-DF.
Recibido: 26 Dic 22
Aceptado: 03 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.97
Resumen
Los riesgos para el medio ambiente y la salud son los más preocupantes en términos de impacto económico
y probabilidad de ocurrencia. Una de las amenazas más urgentes a la seguridad nacional y global en el siglo
XXI es el cambio climático. Dado que Brasil es el mayor productor mundial de proteína animal y un
importante exportador, cualquier enfermedad que afecte al ganado vacuno, porcino y aves de corral
representará una catástrofe con enormes repercusiones económicas, sociales y políticas. Este artículo es el
resultado de un estudio exploratorio y descriptivo, con enfoque metodológico cualitativo, que utilizó
técnicas de investigación bibliográfica y documental. El objetivo era analizar las capacidades existentes en
el Brasil para la vigilancia y la confrontación de las principales emergencias de salud agrícola y ganadera.
Es necesario mejorar la gobernanza del Sistema Nacional de Respuesta a los Desastres y promover la
integración doctrinal y operativa de la Defensa Civil con de los principales actores en la gestión de crisis,
como los Ministerios de Agricultura, Salud y Defensa. La creación de una agencia independiente
especializada en el seguimiento y la gestión de la respuesta de emergencia sanitaria en el marco del Centro
para el Control de Enfermedades (CDC) en los Estados Unidos, Europa, África y China puede ser una
estrategia relevante para optimizar los recursos y desarrollar la resiliencia.
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Palabras clave: seguridad Sanitaria, Fronteras, Emergencia sanitaria, Sudamérica.
Abstract
Environmental and health risks are the most worrying in terms of economic impact and probability of
occurrence. One of the most urgent threats to national and global security in the twenty-first century is
climate change. Given that Brazil is the world's largest producer of animal protein and a major exporter,
any disease affecting cattle, pigs, and poultry will represent a catastrophe with huge economic, social, and
political repercussions. This article is the result of an exploratory and descriptive study, with a qualitative
methodological approach, which used bibliographic and documentary research techniques. The objective
was to analyze existing capacities in Brazil for the monitoring and confrontation of major agricultural and
livestock health emergencies. There is a need to improve the governance of the National Disaster Response
System and to promote the doctrinal and operational integration of Civil Defense as one of the main actors
in crisis management, such as the Ministry of Agriculture, Health and Defense. The creation of an
independent agency specializing in the monitoring and management of the health emergency response
within the framework of the Center for Disease Control (CDC) in the United States, Europe, Africa and
China can be an important strategy to optimize resources and develop resilience.
Keywords: health Security, Borders, Health Emergency, South America.
Introducción
El Foro Económico Mundial llevó a cabo una encuesta anual sobre el escenario de riesgo mundial.
En este análisis, recoge percepciones de gobiernos, empresas y actores sociales. La encuesta más reciente
mostró que, en la percepción de los entrevistados, los riesgos para el medio ambiente y la salud son los más
preocupantes en términos de impacto económico y probabilidad de ocurrencia. (WEF, 2022)
Los peligros naturales se clasifican como geofísicos (terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas);
peligros meteorológicos (peligros de tormentas, temperaturas extremas); climáticos (sequías e incendios
naturales); hidrológicos (inundaciones, deslizamientos de tierra y olas); y biológicos (epidemias,
infestaciones de insectos y accidentes con animales). El Centro de Investigación sobre la Epidemiología de
los Desastres (CRED) considera que los desastres naturales causados por estos peligros tendrán un impacto
mayor o menor como resultado de la vulnerabilidad en la localidad afectada y de la preparación para la
respuesta y la gestión de las crisis. (CRED, 2022)
La sorpresa y el impacto general de la pandemia COVID-19 deben servir de advertencia sobre la
forma en que las emergencias sanitarias plantean amenazas a la seguridad y la estabilidad de las naciones.
El COVID-19 se originó en un virus de murciélago y llegó a los seres humanos debido al crecimiento de la
población, los desequilibrios ambientales y el gran movimiento de personas y bienes. Varias otras
epidemias han adquirido el estatus de emergencias sanitarias regionales o internacionales, como la gripe,
la varicela, el ébola, lo que demuestra la necesidad de que los países desarrollen capacidades de vigilancia
y respuesta rápida para reducir el impacto económico y la mortalidad. (Board, 2019)
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Dado que Brasil es el mayor productor mundial de proteína animal y un importante exportador,
cualquier enfermedad que afecte al ganado vacuno, porcino y aves de corral representará una catástrofe con
enormes repercusiones económicas, sociales y políticas. Desde el primer brote de fiebre aftosa registrado
en Brasil en 1895 hasta el último, en 2005, en Mato Grosso do Sul, todo ocurrió en la región fronteriza,
según lo registrado por la Organización Internacional por las Epizootias - OIE, actual Organización
Mundial de Sanidad Animal (OIE, 2021). En 2017, la fiebre aftosa afectó a Colombia, probablemente
procedente de Venezuela, donde la grave crisis económica impide un control mínimo de las enfermedades.
Desde 2021, Brasil y las Américas han estado viviendo el riesgo del letal virus de la Peste Porcina Africana
(PSA), que ha devastado la producción en Europa en los últimos años y ha llegado a la República
Dominicana y Haití.
El Centro para el Clima y la Seguridad, con sede en Washington, Estados Unidos, destaca que una
de las amenazas más urgentes a la seguridad nacional y global en el siglo XXI es el cambio climático.
También se afirma que los efectos de estas amenazas ambientales pueden desestabilizar la vida humana a
todos los niveles y que, incluso en situaciones de bajo calentamiento, cada región del mundo se enfrentará
a graves riesgos para la seguridad nacional y mundial en los próximos tres decenios. Entre estos riesgos se
encuentran las epidemias de enfermedades en seres humanos y animales. (The Center for Climate and
Security, 2020)
Este artículo es el resultado de un estudio exploratorio, descriptivo y aplicado, bajo el enfoque
cualitativo, utilizando técnicas de investigación bibliográfica y documental, con objeto de estudio y
población delimitada a la realidad agropecuaria de Brasil. El objetivo era analizar las capacidades existentes
en el Brasil para la vigilancia y la confrontación de las principales emergencias de salud agrícola y ganadera.
Seguridad sanitaria en la realidad brasileña
El estudio de Andrade Lima y sus colaboradores (2022) investigó aspectos de la seguridad sanitaria
en la frontera norte de Brasil, más específicamente en la región de Roraima, el límite entre Brasil y
Venezuela. Se analizaron las capacidades de bioprotección instaladas y los impactos asociados con la crisis
migratoria de venezolanos que han entrado a Roraima desde 2014. Se investigaron la estructura y las
acciones de la defensa agrícola y ganadera en Roraima y se caracterizaron algunas dolencias circulantes en
la frontera, posibles amenazas para la salud de la tropa, la población brasileña y la agricultura. Se han
determinado cuatro vulnerabilidades de la salud a partir de conductas o deficiencias en la capacidad
instalada para la vigilancia epidemiológica y la protección de los cultivos y el ganado.
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En el Brasil, la supervisión del comercio internacional y el tránsito de productos agrícolas y
ganaderos corre a cargo del Organismo Internacional de Vigilancia Agrícola y Ganadera (VIGIAGRO),
creado para actuar en unidades distribuidas estratégicamente en puertos, aeropuertos internacionales,
puestos fronterizos y aduanas especiales (Brasil, 2017a). El limitado número de unidades administrativas,
la continua reducción de los recursos humanos y financieros que hoy afectan a los servicios públicos y el
creciente movimiento internacional de personas y bienes agrícolas colocan al Brasil en una grave situación
de vulnerabilidad a la entrada de enfermedades animales. Empeora este panorama, la gran dificultad de
controlar los delitos transfronterizos en los 17.000 km de frontera terrestre que el país posee con 10 países
de América del Sur.
La Política de Defensa Nacional (PND) de 2020, al describir «El medio ambiente nacional», indica
la posibilidad de utilizar las Fuerzas Armadas ante «los efectos del cambio climático o las pandemias que
podrían tener graves consecuencias ambientales, sociales, económicas y políticas, lo que requeriría una
pronta respuesta del Estado». (Brasil, 2020, p. 18)
Las acciones de las Fuerzas Armadas en las actividades de la Defensa Civil y la confrontación de
desastres y crisis sanitarias deben tener lugar bajo un régimen de cooperación con el Sistema Nacional de
Protección Civil y Defensa (SINPDEC). Este sistema está integrado por órganos y entidades de la
administración pública federal, los Estados, el Distrito Federal y los municipios, así como por entidades
públicas y privadas que desempeñan un papel significativo en el ámbito de la protección y defensa civil,
bajo la coordinación central de la Secretaría Nacional de Protección Civil y Defensa, órgano del Ministerio
de Integración Nacional. En el caso de emergencias sanitarias agrícolas y ganaderas, el control operativo
de las acciones pasa al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Suministro (MAPA). Las Fuerzas Armadas
actuarán en coordinación con los órganos interesados.
En el caso de asistencia para emergencias de salud agrícola y ganadera, la coordinación de las
acciones será responsabilidad de la Oficina de Defensa Agrícola del MAPA. Las tropas situadas en zonas
de riesgo deberían estar familiarizadas con los planes de emergencia y participar en los ejercicios de
capacitación en las fases de preparación y prevención. (Brasil, 2016)
Las Fuerzas Armadas brasileñas han dejado de lado sus doctrinas de operaciones interagenciales y
el Ministerio de Defensa publicó su versión más reciente en 2017 (Brasil, 2017b). En este documento se
destacan dos aspectos relevantes para la respuesta a los desastres y las emergencias de salud agrícola y
ganadera:
«3.7.5.2 Se lleva a cabo una evaluación inicial para aumentar los recursos necesarios para
estabilizar inmediatamente una crisis humanitaria (por ejemplo, para poner fin a las causas de
muerte de personas), la capacidad de las organizaciones que ya se encuentran en la zona de
crisis y las deficiencias que las fuerzas militares deben abordar hasta que las organizaciones
humanitarias puedan desempeñar sus funciones. (...)
3.8.2.1 Las necesidades logísticas y de movilización y la coordinación de los recursos
disponibles son vitales para el éxito de la operación en las operaciones de asistencia
humanitaria. El nivel de esfuerzo realizado por la autoridad local y los organismos civiles
influirá en el despliegue y el mantenimiento de las tropas. Además, se podrá pedir al Mando
Operacional que asuma la totalidad o parte del apoyo logístico después de llegar a la zona;»
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Al analizar la participación del ejército brasileño y su capacidad de apoyo a la defensa civil en la
respuesta a los desastres naturales, Silva y sus colaboradores (2018) destacan la importancia de la capacidad
operacional de las Fuerzas Armadas en estas respuestas. Pocas instituciones tienen la posibilidad de
desplegar rápida y eficientemente el apoyo de: seguridad; transporte; construcción y reparación; mando y
control; control de área; tratamiento y distribución del agua; desbloqueo de carreteras y suministro de
combustible. Los autores también señalan que las tareas de socorro sirven para entrenar a las tropas en
situaciones reales y también pueden ser empleadas en el extranjero, en apoyo de la política exterior de
Brasil.
Al observar la seguridad humana de manera extendida y la participación del sector de la defensa en
el cambio climático, Távora et al (2022) llaman la atención sobre la urgente necesidad de iniciar el proceso
de adaptación de las Fuerzas Armadas del Brasil para hacer frente a los desafíos relacionados con la
seguridad alimentaria, como la confrontación de situaciones de inundaciones, catástrofes, brotes de
vectores, enfermedades y pandemias.
Vulnerabilidades para prevenir y preparar emergencias sanitarias agropecuarias
La resiliencia es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuesto a una amenaza,
acontecimiento o desorden, para resistir, absorber, adaptar y recuperarse de sus efectos de manera oportuna
y efectiva, incluida la preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas.
(Intergovernmental Panel on Climate Chance, 2022)
Las medidas para prevenir, mitigar, preparar, responder y recuperarse de los desastres en el Brasil
están previstas en la Política Nacional de Protección Civil y Defensa (Brasil, 2012). Esta política tiene por
objeto abarcar todas las fases de la gestión de desastres y se aplica a las emergencias de salud agrícola y
ganadera. En la Figura 1 se ilustra el ciclo de gestión de emergencias sanitarias y gestión de desastres y sus
consecuencias.
Página 11
Figura 1
El ciclo de gestión de emergencias sanitarias y desastres
Nota: Rodrigues, Carpes y Raffagnato (2020)
Al analizar las acciones recientes para reducir el riesgo de desastres en Brasil, Ribeiro (2017) señala
que el Sistema de Protección Civil y Defensa sigue dominado por el paradigma funcionalista, en el que los
desastres o emergencias de salud se perciben como fenómenos imprevistos, impredecibles y naturales que
perturban al azar la vida social. Esta perspectiva está relacionada con el paradigma de «preparación y
respuesta», que gestiona de manera reactiva los desastres y las emergencias a medida que ocurren. Aunque
la ley establece claramente que la gestión de riesgos debe ser una prioridad, todo el sistema es reactivo, no
proactivo.
El análisis de la coordinación y planificación interagencial en la gestión de las crisis causadas por
desastres naturales en el Brasil y Australia, Figueiredo y Moreira (2022) pone de relieve la falta de
planificación conjunta, con la participación efectiva de los organismos en la adopción de decisiones durante
la elaboración de los planes, y una coordinación muy frágil, dominada por acuerdos y relaciones oficiosas,
con poca confianza e intercambio de información. Este escenario se da en las relaciones cívico - militares
de las operaciones interagenciales y limita el éxito y la velocidad de las acciones, socavando la resiliencia.
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Propuesta de un organismo para coordinar la prevención y la respuesta a las emergencias
sanitarias en el Brasil
El análisis de las vulnerabilidades en la gestión de crisis relacionadas con desastres naturales y
emergencias sanitarias en el Brasil permite llegar a dos conclusiones. La primera, a saber, a fin de reforzar
la capacidad de recuperación del Brasil en materia de seguridad ambiental, es esencial crear una cultura de
vigilancia y tratamiento del riesgo, incluida la prevención y la respuesta integrada a los desastres naturales.
Es necesario mejorar la gobernanza del Sistema Nacional de Respuesta a los Desastres, aumentar la
integración y la coordinación interagencial, pero se definen los hitos jurídicos, el órgano central y las
principales tareas y agentes.
La segunda conclusión, en el ámbito de las emergencias sanitarias en el Brasil, es que hay una
brecha y, por lo tanto, una vulnerabilidad mucho mayor. No se observa la integración doctrinal de los
principales actores en la gestión de crisis, como el Ministerio de Agricultura, Salud y Defensa. Una crisis
de salud, al principio, puede ser completamente indefinida, es una enfermedad sólo para animales, hay un
riesgo para los humanos, viene de un ataque biológico, ¿cuál es el origen y el impacto? Estas son cuestiones
que están en la interrelación de los tres ministerios indicados, del mismo modo que pueden tener
consecuencias para otros sectores, como la economía, el medio ambiente, el transporte, las relaciones
exteriores, entre otros. ¿Quién será el responsable de coordinar los esfuerzos? ¿Quién empleará sus
habilidades en la primera respuesta? ¿Dónde están los especialistas en zoonosis, epidemiología, virología,
etc.?
Como ya ocurre en varios países, un organismo central, con conocimientos especializados y
capacidad de coordinación, será fundamental para la eficacia de las medidas de prevención, mitigación,
preparación, respuesta y recuperación. El modelo de éxito observado en otras naciones es el Centro para el
Control de Enfermedades (CDC). Esta estructura, independiente y autónoma, existe desde hace décadas en
los Estados Unidos, Europa, África, China y muchos otros puntos. Con un perfil de «Salud Única», que
integra los puntos de vista de la salud humana, animal y ambiental, este organismo realiza investigaciones,
imparte capacitación, normaliza doctrinas, cuenta con capacidad de laboratorio y equipos de respuesta
rápida para investigar brotes de enfermedades, coordinar acciones de contención y mitigación.
Paralelamente, integra y supervisa las redes de vigilancia epidemiológica nacionales e internacionales,
buscando la perspectiva de nuevos patógenos, rumores e indicaciones de brotes, puntos críticos en los que
pueden surgir nuevas pandemias y epidemias, como lugares de desembarque de aves migratorias, bosques
tropicales, zonas ambientales afectadas por actividades humanas, zonas de caza y tráfico de animales, entre
otros. El Centro para el Control de Enfermedades del Brasil (CDC-Brasil) sería el epicentro de la gestión
de crisis en relación con las emergencias sanitarias, y serviría de instrumento para la integración,
coordinación y planificación interinstitucionales.
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Teniendo en cuenta las dimensiones del Brasil y las numerosas exigencias relacionadas con las
amenazas a la salud en las fronteras, en la agricultura y en las diversas esferas de la protección del medio
ambiente, el CDC-Brasil tendría que funcionar, con la estructura, los recursos y las tareas siguientes:
a. Una ley que crearía la agencia, autónoma, siguiendo el modelo de la Agencia Nacional de
Vigilancia de la Salud (ANVISA), haciendo posible una estructura con al menos 500 (quinientos) puestos,
de los cuales el 80% son efectivos, nombrados por medio de concurso. La mayoría de estos puestos iniciales
podrían estar compuestos por servidores transferidos del Ministerio de Salud, de la estructura que
actualmente comprende el Centro de Información Estratégica en Vigilancia de la Salud (CIEVS), alrededor
de 100. Otras pueden movilizarse permanente o temporalmente de los Ministerios de Agricultura y Defensa,
así como de las estructuras estatales y municipales especializadas;
b. La Junta Ejecutiva del CDC-Brasil podría estar integrada por cinco directores, uno de los cuales
es el Director General (que tiene un conocimiento notorio de epidemiología y al menos un máster en la
zona); un vicedirector general, que siempre es un alto funcionario o general de salud de las fuerzas armadas
(activo o reorganizado, con un conocimiento notorio de epidemiología y al menos un máster en la zona);
tres directores adjuntos con perfil de gerente finanzas, gestión pública y derecho. Todos los directores
designados por el presidente de la república, aprobados por el senado y con un mandato de cinco años;
c. Localización en Brasilia, con representaciones regionales (Norte, Noreste, Sur, Sudeste y Centro-
Oeste), llevando a cabo tareas de investigación de brotes, prospección de epidemias y pandemias, la
calificación de la red de respuesta, investigación científica, inteligencia epidemiológica, logística sanitaria,
manejo de crisis, todas centradas en enfermedades humanas y animales con una interfaz ambiental.
d. El presupuesto inicial del organismo (200 millones de reales) debería prever la construcción de
la sede con toda la infraestructura de laboratorio, el Centro de Gestión de Crisis Sanitarias con capacidad
de vigilancia nacional las 24 horas del día, la estructura de la tecnología de la información y la vigilancia
de satélites para actividades de vigilancia e inteligencia; la competencia y capacitación de 50 técnicos al
año durante los primeros cuatro años, de preferencia regresando del programa Epi-SUS Formación en
epidemiología aplicada a los servicios del Sistema de Salud Pública del Departamento de Vigilancia de la
Salud del Ministerio de Salud.
Conclusiones
Teniendo en cuenta el fenómeno emergente de los desastres naturales, las epidemias y las
emergencias de salud agrícola y animal y sus consecuencias para la seguridad, este estudio concluye que
Brasil tiene vulnerabilidades significativas asociadas con la seguridad de la salud en las fronteras y el
sistema de respuesta. Las respuestas del Brasil a los desastres naturales y las epidemias han sido reactivas,
lo que denota pocas medidas eficaces de planificación y coordinación en las fases de prevención y
mitigación.
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Los resultados indican que algunas acciones estratégicas pueden ayudar a fortalecer la resiliencia
del Brasil en términos de seguridad ambiental. La integración doctrinal de los principales agentes en la
gestión de crisis, como el Centro Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (CENAD), el Ministerio de
Agricultura, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Defensa, puede contribuir decisivamente a la eficacia
de las medidas de prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación. La organización de
cursos, seminarios, publicaciones y simulaciones centrados en la gestión de crisis relacionadas con
desastres naturales y emergencias sanitarias puede consolidar esta integración y facilitar la coordinación y
planificación interinstitucionales.
La creación de una agencia independiente especializada en el seguimiento y la gestión de la
respuesta de emergencia sanitaria en el marco del Centro para el Control de Enfermedades (CDC) en los
Estados Unidos, Europa, África y China puede ser una estrategia relevante para optimizar los recursos y
desarrollar la resiliencia.
Referencias
De Andrade Lima, J.R.P.; Serrano, N.F.G.; Migon, E.X.F.G. (2022) Segurança Sanitária na Fronteira
Brasil-Venezuela. Coleção Meira Mattos: revista das ciências militares, v. 16, n. 57, p. 529 - 548.
Board, Global Preparedness Monitoring. (2019) Annual report on global preparedness for health
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LA METAMORFOSIS: UNA EXPLORACIÓN AL
NARCOTRÁFICO, CRIMEN ORGANIZADO E
INSURGENCIA EN CHILE
THE METAMORPHOSIS: AN EXPLORATION OF DRUG
TRAFFICKING, ORGANIZED CRIME, AND INSURGENCY IN
CHILE
PP. 16-37
Roberto Lagos Flores
roberto.lagos@utem.cl
Universidad Tecnológica Metropolitana
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9523-3349
Cientista Político. Magíster en Sociología. Diplomado en Seguridad Ciudadana. Diplomado en
Terrorismo, Pandillas y Grupos Violentos. Cursando un doctorado en la Universidad del País
Vasco, España. Docente universitario.
Recibido: 28 Nov 22
Aceptado: 03 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.96
Resumen
Este artículo analiza los principales factores de cambio ocurridos en Chile en materia de
narcotráfico, crimen organizado y acción insurgente en ciertos lugares del país. Se fundamenta,
primero, la hipótesis de que el país ha dejado de ser solo una ruta de paso para la droga y se ha
convertido en lugar de destino (receptor), sobre la base de un conjunto de hechos que lo ubican en
una nueva categoría dentro del mapa del narcotráfico regional, pese a que sigue vigente su rol de
país de tránsito (transmisor); segundo, se argumenta su rol en un entramado incipiente de redes
trasnacionales de crimen organizado conectadas con estructuras locales que están en pleno
desarrollo, dedicadas a ilícitos de cierta envergadura en el mundo narco; tercero, se describe la
presencia de asociaciones ilícitas que operan aún en zonas acotadas del territorio nacional y que
reivindican una lucha subversiva y delictual.
Página 17
Palabras clave: crimen organizado; seguridad pública; delincuencia; violencia;
narcotráfico; Chile.
Abstract
This article analyzes the main factors of change that have occurred in Chile in terms of drug
trafficking, organized crime, and insurgent action in certain parts of the country. First, it is based
on the hypothesis that the country is no longer just a transit route for drugs. and has become a place
of destination (receiver), based on a set of facts that place it in a new category within the regional
drug trafficking map, despite the fact that its role as a transit country (transmitter) continues;
second, its role is argued in an incipient network of transnational organized crime networks
connected with local structures that are in full development, dedicated to crimes of a certain
magnitude in the narco world; third, the presence of illicit associations that still operate in limited
areas of the national territory and that claim a subversive and criminal fight is described.
Keywords: organized crime; public security; crime; violence; drug trafficking; Chile.
Introducción: crisis de seguridad en Chile
El crimen organizado ha logrado igualar a nivel mundial el número de homicidios con el de
todos los conflictos armados en el siglo XXI (Oficina de Naciones Unidas contra las drogas y el
delito, 2020a). Analizar los homicidios obedece a una razón: es una aproximación a la estrecha
correspondencia que tienen el crimen organizado, el narcotráfico y las pandillas juveniles con
grupos insurgentes o terroristas. Esta correspondencia es mayoritaria y muy notoria en
Hispanoamérica. Un dato relevante: «los países con los niveles de muertes violentas y homicidios
más altos, en particular en África y América Latina y el Caribe, tienden a incautar un mayor
porcentaje de armas de fuego vinculadas con delitos violentos» (Oficina de Naciones Unidas contra
las drogas y el delito, 2020b). La violencia letal se convierte en un medio para lograr más poder,
pero también para obtener más ventajas económicas (Gambetta, 2007). En efecto, mientras se
cometen más asesinatos más poderosos se vuelven los grupos de crimen organizado o las pandillas
que dominan amplios territorios. El crimen organizado, el narcotráfico y la acción radical violenta
son problemas globales que desestabilizan a los países, socavan la democracia, debilitan el
Página 18
desarrollo socioeconómico y hacen prácticamente inexistente el Estado de Derecho. La reducción
drástica de toda forma de violencia letal es un objetivo clave para la comunidad internacional, sin
embargo, los gobiernos del subcontinente lucen resultados completamente insatisfactorios.
En el caso chileno lo primero que se puede afirmar es que el país no ha sufrido los efectos
perjudiciales del crimen organizado como los han padecido otras naciones de la región. Su
magnitud es menor en términos comparados, pero las señales actuales son de preocupación. En
efecto, en este artículo se realiza un análisis del caso chileno con base en información secundaria,
documental y comparada, es decir, examinando fuentes oficiales, como los datos policiales
emanados del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, como también del ámbito de persecución
penal; así mismo se integra abundante material proveniente de investigación periodística de primer
nivel, que usa como base información de organismos policiales y judiciales, interpretándolas en
nuestro caso como «indicios indirectos» de la acción delictiva, de tal modo de superar la ausencia
de datos confiables o de fuentes de información oficial, las que son tan esquivas a la hora de estudiar
este campo. De este modo, se usa información actualizada y pública basada en evidencia para
identificar hechos e hitos que evidencian y describen las tres dimensiones antes señaladas,
narcotráfico, crimen organizado e insurgencia, estableciendo algunos factores que podrían explicar
la metamorfosis del actual contexto criminal chileno e identificando algunas estrategias posibles
para revertir o al menos contener este nuevo escenario.
Pues bien, la Fiscalía nacional chilena ha definido que: «el crimen organizado no es un
delito en sí mismo, se trata de una denominación genérica que se les da a aquellos delitos en los
que actúan grupos de personas en forma organizada» (Fiscalía nacional, 2022)
1
. Una definición
complementaria, fruto de la reflexión académica, es la entregada por Giménez-Salinas (2012):
«cualquier organización creada con el propósito expreso de obtener y acumular
beneficios económicos a través de su implicación continuada en actividades
predominantemente ilícitas y que asegure su supervivencia, funcionamiento y protección
mediante recurso a la violencia y la corrupción o la confusión con empresas legales». (p.
14)
1
Los tipos de delitos son: 1) lavado de dinero «incluye tráfico de drogas, de armas, trata y tráfico de personas, violación
de ley de mercado de valores, corrupción, secuestro y sustracción de menores», 2) delitos de trata y tráfico «tráfico
ilícito de migrantes y trata forzada, esclavitud, servidumbre o similares», 3) terrorismo «artefactos explosivos e
incendio terrorista», 4) armas «porte y tenencia ilegal de armas», y 5) asociación ilícita.
Página 19
Esta noción coincide en relevar aspectos como permanencia temporal, obtención de bienes
materiales y el uso de la violencia. Del mismo modo lo sostienen Giménez-Salinas y De la Corte
al señalar que se trata de delitos con las condiciones de tener, primero, un nivel de planificación y,
segundo, la participación conjunta de varios individuos (2010, p. 19). Estos mismos autores indican
que para medir la extensión del crimen organizado se deben analizar tres aspectos: la cantidad de
grupos organizados (sus rasgos, recursos), los mercados ilegales (o legales) de donde se benefician
y las actividades instrumentales que realizan para sus negocios (como la corrupción y la violencia).
En efecto, el concepto admitido en este trabajo aplicado a la realidad chilena, es concebir el crimen
organizado sobre la base de ciertas características: primero, son organizaciones que tienen una
existencia continua y colectiva en el tiempo; segundo, grupos que operan racionalmente
persiguiendo maximizar sus beneficios, ya sean económicos u otro bien de orden material, es decir,
el tipo de estructura de negocios tal cual lo demostró Gambetta en su clásico libro sobre la mafia
(2007); en tercer lugar, que de modo preferente, pero no exclusivo, son grupos que utilizan la fuerza
y/o la amenaza del uso de la fuerza para existir y asegurar su porvenir; y finalmente, algo muy
distintivo de otras organizaciones que podrían compartir estos supuestos, es que desarrollan o
favorecen la corrupción, la debilidad y el desorden gubernamental (quebrantando la
institucionalidad del Estado y el mismo Estado de derecho) con el fin de mantener la impunidad.
Sobre la base de esta conceptualización integradora, es decir, 1) participación de un grupo de
individuos 2) sostenida en el tiempo que 3) operan racionalmente para lograr bienes materiales, 4)
que utilizan la fuerza y la violencia y 5) son capaces de quebrantar la institucionalidad pública; se
aplica el análisis del proceso transformador que vive Chile y su creciente crisis de seguridad.
Ahora bien, antes de abordar el análisis, hay un factor que sigue siendo problemático en la
literatura especializada: la relación entre terrorismo y crimen organizado. Cuestión esencial para
estudiar la presencia y actuación de ambas actividades en la realidad chilena. Giménez-Salinas y
De la Corte (2010) señalan que hay una semejanza básica entre ellos: ambos tipos de organización
usan métodos similares, pero han evolucionado, lo central es distinguir su actividad principal, ello
permite diferenciar al grupo terrorista Euskadi Ta Askatasuna (ETA) del grupo ex Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) mafia, el primero de carácter terrorista, el segundo
de carácter organización criminal. Para el primero, el terrorismo se aplica como un método de
coacción social, similar a lo realizado por los grupos insurgentes chilenos, generando publicidad e
impacto emocional en la comunidad, cuya finalidad es política. En el caso del segundo, su finalidad
Página 20
es el mercado ilícito y su actividad se dirige a aumentar sus beneficios económicos. No se debe
olvidar la convergencia de métodos y técnicas entre ambos grupos, sin embargo, para efectos de
este análisis se diferencian en cuanto a su finalidad.
Presencia del crimen organizado en Chile
Estudiar científica y rigurosamente a grupos organizados del crimen es una tarea muy
compleja. La información es escasa, difícil de encontrar en fuentes abiertas y existen dosis de
reserva o confidencialidad, por parte de las entidades encargadas de la materia. No obstante, desde
una perspectiva documentada en materia de informes de entidades públicas (ministeriales, balances
policiales y reportes de gobierno), datos y estadísticas oficiales, publicaciones y notas de
investigación periodística y diversos testimonios es posible acercarse a esta realidad para evaluar
su magnitud, sus características y consecuencias, a partir de los conceptos definitorios considerados
anteriormente. Fruto de este repertorio conceptual y de datos acumulados en el tiempo es que
resulta posible afirmar que Chile vive una metamorfosis: ha dejado de ser un país tan solo de ruta
de paso para la droga y se ha convertido en lugar de destino (receptor), de consumo y de producción
de droga, como la marihuana creepy (principalmente para consumo interno). Este tipo de droga ha
sido detectada para consumo en Venezuela, Ecuador y Chile, es más adictiva que la marihuana
tradicional, se mezcla con pasta base y produce una cadena de suministros desde su origen en
Colombia hasta las poblaciones más pobres del entorno urbano chileno. Esta nueva categoría de
Chile dentro del mapa del narcotráfico regional se da además por el rápido crecimiento de bandas
narco locales, por sus lazos con mafias internacionales, el alza en el tráfico y uso de armas, y el
creciente delito de robo de madera y drogas en la macrozona sur, para financiar asociaciones
insurgentes que tienen un fin político de combate al Estado nacional.
En efecto, es posible revisar datos que indican un crecimiento acumulado y sostenido en
los niveles de incautación, por parte de las policías, de bienes ilícitos que dan recursos millonarios
a estas organizaciones. Según la Subdirección de Inteligencia y Seguridad migratoria de la Policía
de Investigaciones, en el primer semestre de 2021 se incautaron 11 toneladas de drogas, lo que
significa el doble de lo requisado en 2020, lo que se descompone en 1.881 kilos de cocaína y 9
millones 158 mil dosis de marihuana (Policía de Investigaciones de Chile, 2021a). Además, solo
el 66% de los detenidos por esta incautación fueron chilenos. Adicionalmente: la incautación de
marihuana (erradicación de cultivos de Cannabis Sativa) se incrementó en un 218% entre 2020 y
Página 21
2021 en todo el territorio nacional. La fundación internacional Insight Crime (2022) respalda este
cambio en su informe sobre Chile describiendo plantaciones de marihuana descubiertas en zonas
montañosas, como Cabildo, Coquimbo, Valparaíso, lo que revela el incipiente rol chileno como
productor de la planta de cannabis:
«Chile es un lucrativo mercado para la marihuana. La tasa de consumo se duplicó
de 2008 a 2018 (…) el mercado de la marihuana del país estaba valuado en US$630
millones (…) Dada la altísima demanda, es probable que los productores chilenos
continúen pensando en los cultivos a gran escala a pesar de los considerables
riesgos.»
De acuerdo con el Informe del Observatorio del narcotráfico (2021) es posible sostener que
Chile sufre una acelerada transformación porque aumentó el suelo nacional para la producción
local de sustancias ilícitas, aumentó el decomiso de marihuana elaborada y creció la presencia de
brazos armados de carteles internacionales de droga operando en el país: «Se logró identificar 16
rutas internacionales principales y 20 rutas internacionales secundarias que son empleadas por las
organizaciones criminales para internar droga.» (Fiscalía nacional, 2021, p. 128). Esto da cuenta
de un hecho sintomático y definitivo: se incrementa la producción y tráfico de drogas evidenciando
una diversificación de este negocio y un lugar propicio para la producción de estupefacientes en
un nivel nunca visto. Para refrendar lo anterior es posible constatar en la tabla siguiente el
crecimiento de la incautación de algunas drogas particularmente nocivas, como LSD y éxtasis,
también la marihuana
2
. En particular el aumento en LSD, 2C-B o éxtasis, por ejemplo, es un indicio
del alza de este mercado nacional y de la peligrosidad para los consumidores de esta sustancia.
2
Se puede sostener un incremento ostensible de la droga a partir de su medición por las incautaciones que de ella hace
la policía, aunque esto no implica la presencia de más droga circulando ya que eso puede ocurrir por una mejor labor
investigativa de la policía. No obstante, es un indicador aproximado al análisis de esta realidad.
Página 22
Tabla 1
Incautaciones de drogas en Chile (2018 - 2020)
2018
2019
2020
Variación
último año
5.518.333
4.889.408
5.175.938
6%
14.059.089
7.412.008
7.476.228
1%
16.838.979
20.612.998
25.044.042
21%
249.782
231.450
285.629
23%
24.667
85.005
100.687
18%
2.638
8.490
29.980
253%
283
789
26.323
3236%
Nota: Elaboración propia con base en datos de la Fiscalía nacional, 2021
Ahora bien, otras fuentes indican que lo ocurrido en 2021 y 2022 es igual de preocupante
para la situación de la cocaína y su consumo interno. En un solo operativo en enero de 2022 se
logró incautar a once presuntos integrantes de una organización narco que tenía en su poder más
de 2.000 kilos de sustancias prohibidas, principalmente clorhidrato de cocaína. Este caso mostró
las conexiones entre organizaciones ilícitas internacionales que establecen contactos con bandas
locales con el fin de incrementar su presencia en el país dentro del mercado ilegal de drogas,
cuestión que hace un lustro no ocurría: “se observa como tendencia el notorio aumento de la
capacidad de producción de drogas en suelo chileno, y como amenaza, el involucramiento en este
proceso, de poderosas organizaciones criminales extranjeras” (Fiscalía nacional, 2021, pp. 105-
129).
En efecto, en Chile, a diferencia de una década atrás, se distingue de manera nítida la
presencia de organizaciones criminales, más violentas y masivas, relacionadas con el crimen
organizado, nacional y trasnacional. Diversos informes dan cuenta de que existe una multitud de
entidades operando en territorio nacional y son, en parte, responsables del alto nivel de inseguridad
que tiene la población: el 84,3% de la población cree que aumentó la delincuencia en el país el
3
La droga sintética 2C-B es conocida como cocaína rosa «tusi» similar estructuralmente a la anfetamina y derivados.
Página 23
último año (Instituto Nacional de Estadísticas, 2021). Mucho de ese temor tiene que ver con la
interacción de tres componentes: drogas, armas y violencia. En el sentido de que el mercado de
drogas ha crecido en el país en entornos urbanos medios y populares y también en el mundo rural
y regional, que existen de manera clandestina circulando y en uso armas de fuego robadas a sus
dueños, armas fabricadas por grupos criminales, armas adaptadas y otras que son impresas con
nueva tecnología 3D lo que hace más difícil su trazabilidad y decomiso, adicionalmente, que para
enfrentar a grupos rivales como para enfrentar a las policías y cometer delitos se hace uso de la
violencia y de la violencia letal, conociéndose muchos casos de sicariato o de ajuste de cuentas.
Como se señaló arriba, respecto de que el nivel de homicidio en una sociedad es un
indicador válido para aproximarse al crimen organizado (mediante la hipótesis de que podrían
indicar el asentamiento de grupos criminales), se pueden observar los datos públicos de la
Subsecretaría de Prevención del Delito. Este indicador muestra un incremento sostenido hasta el
año 2020, no obstante, Chile llegó a tener una tasa altísima de 4.6 asesinatos por cada 100 mil
habitantes durante 2020.
Tabla 2
Delito de homicidio en Chile (2017 - 2021)
Tipología
2017
2018
2019
2020
2021
Frecuencia de Homicidios
638
654
692
889
695
Aprehendidos por Homicidios
300
262
265
257
192
Denuncias por Homicidios
303
335
363
538
437
Tasa de Homicidios
3,5
3,5
3,6
4,6
3,5
Nota: Adaptado en base en datos del Centro de Estudios y Análisis Delictual (CEAD), 2022
Narco y Crimen Organizado en Santiago y regiones
Se puede afirmar que existe una amplia presencia de delincuencia organizada de carácter
autóctono en el país, es decir, conformada por nacionales que son fruto de clanes familiares y redes
barriales con historia común en ciertos sectores (simbólicos) de las ciudades, que llevan a cabo
actividad ilegal relacionada con drogas, robos, asaltos, pequeñas mafias intercomunales, y que
practican acciones de intimidación y violencia con grupos competidores y por cierto contra los
agentes de la ley. Estas bandas locales operan en la periferia del gran Santiago, en zonas del sector
norte, como Renca, Huechuraba, Quilicura, pero también en la zona sur capitalina, como La
Página 24
Pintana, El Bosque, La Granja, Puente Alto, Lo Espejo, entre otras. En estos sectores habitan
diversas bandas que pueden ejercer lazos de cooperación, pero que a fin de cuentas compiten por
el mercado de drogas de la región metropolitana y hacia otras regiones del país. El mercado en
disputa son marihuana, pasta base de cocaína y cocaína. No obstante, también participan de otros
mercados como drogas sintéticas para un público minoritario aún, pero dispuesto a pagar grandes
sumas de dinero por estas sustancias y el creciente y lucrativo tráfico de armas y de municiones
para alimentar a la guerra criminal subterránea que vive el país.
Un ejemplo clásico es la zona de la Legua Emergencia, comuna de San Joaquín, cuyo
territorio es lugar de disputa de larga data entre clanes familiares en su lucha por el mercado de la
droga en la zona sur de la capital. Baste recordar que en 2021 se desbarató una de las bandas que
operan en el sector, la banda de Richard Zamora «el guatón Nacho», líder formalizado por tráfico
de drogas, asociación ilícita y lavado de activos. Este cabecilla de grupo tenía a más de 20 amigos
y familiares trabajando para él bajo una estructura de testaferros, agentes de protección y seguridad,
personas dedicadas al acopio y distribución de drogas y que, aún desde la cárcel, continúan con las
operaciones ilícitas en su población. Este es un ejemplo que se multiplica acaso por cientos.
Argumentado la transformación del mundo narco chileno se puede apreciar que también en el
sector sur de Santiago conviven las bandas rivales «Los Cochinos» y «Los Cochelos», clanes que
tienen ramificaciones familiares dedicadas al tráfico de pasta base, marihuana y cocaína,
verdaderos enemigos acérrimos. Su labor es conocida por policías y fiscales, son investigados
recurrentemente, pero no han logrado frenar ni limitar su intervención criminal, ni menos capturar
a sus miembros y cuando lo han logrado obtienen penas bajas y salen pronto en libertad. Ambos
grupos se enfrentan recurrentemente en diversos puntos de la comuna, lo que ha terminado incluso
en homicidios. Los Cochinos comenzaron como una pequeña empresa familiar, en cambio, Los
Cochelos son una agrupación relativamente nueva, integrada por jóvenes. Esto último es un claro
síntoma de los cambios acontecidos en el mundo del hampa nacional, porque esta última banda es
popular, no mantienen códigos callejeros de la vieja escuela del delito (como Los Cochinos), les
gusta ostentar, mostrar las armas en redes sociales, hacen propaganda de su organización, se dejan
ver en el espacio público y en los narcofunerales (con fuegos artificiales y ráfagas de sus armas de
fuego en las calles a vista de la población) y son capaces de desafiar a rostro descubierto a sus
adversarios, sin preocuparse del anonimato. Esto es el reflejo del cambio generacional de las bandas
organizadas, de la penetración de nuevas tecnologías y costumbres de clanes y mafias de otros
Página 25
países, para quienes el silencio y los códigos de no ejercer violencia en los barrios donde residen
son cosa del pasado. Ahora la violencia ocurre en su entorno cercano y la ejecución de rivales es
cosa común.
El origen de muchos homicidios son las disputas entre bandas rivales o por apropiación de
territorios. Aún más, los patrones de comportamiento y el perfil de los homicidas son distintos a lo
observado al menos hasta el inicio de la pandemia del COVID-19, es decir, desde 2020 hasta la
actualidad el uso cotidiano de armas ha aumentado, la forma de asesinar y el vínculo entre víctima
y victimario ha mutado completamente. Los estudios del Departamento OS.9 de Carabineros
muestran que las muertes violentas poseen múltiples impactos balísticos en el cráneo o partes
vitales. Los antecedentes de imputados por homicidios indican conductas antisociales previas,
variadas detenciones, especialmente por uso y porte armas, son extranjeros en situación migratoria
irregular, cometen asesinatos en plena vía pública, en zonas céntricas (no en áreas periféricas como
en el pasado), a plena luz de día y siguiendo la rutina de la persona víctima. En definitiva, hay un
actuar planificado, con información de las víctimas y donde el crimen por encargo es lo creciente:
asesinato a cambio de dinero en efectivo.
También se puede sostener que existen grupos de delincuencia organizada nacional en
alianza con extranjeros, o sea, una mixtura de chilenos con ciudadanos de nacionalidades distintas,
que ejercen influencia y labores muy concretas dentro de la estructura piramidal de las
organizaciones delictivas, con fines de integración, aprendizaje y mejora en sus esquemas
delictivos. Muchas veces, estos participantes de origen extranjero actúan como jefes de la banda y
sirven de guía a otros más inexpertos o jóvenes chilenos que están en formación, como en cualquier
empresa. De hecho, hay registros de que algunos foráneos son líderes de bandas de crimen
organizado que maniobran en Chile, por ejemplo, asociándose con inversionistas titulares
nacionales para facilitar la exportación de cocaína (Centro de Investigación Periodística, CIPER
Chile, 13/07/2022). Este hecho da cuenta de que se ha importado experiencia criminal, redes de
contacto, nuevas formas delictivas, pero también entrenamiento avezado para hacer frente a la
guerra narco que se libra en las poblaciones y que se enfrentan abiertamente a las policías con
armas y tácticas de alto nivel.
Página 26
Finalmente, también se ha detectado la presencia de delincuencia casi exclusivamente
extranjera en Chile. Un caso emblemático es la presencia del Cartel de Sinaloa de origen mexicano,
quienes usan a enlaces nacionales para su inserción en el país, pero donde toda la estructura de la
organización sigue siendo extranjera, sin injerencia de nacionales. Los chilenos participan
mínimamente en la red de esta mafia internacional, actúan como informantes, enlaces, apoyo
logístico, pero la rentabilidad, toma de decisiones y estructura del negocio sigue siendo
celosamente custodiada y dirigida desde el exterior. De hecho, investigaciones periodísticas de
medios como CIPER Chile, diario La Tercera y Radio Biobío, basándose en la presencia de este
cartel mexicano en Chile, han mostrado la actuación (incipiente aún, pero significativa) de otros
carteles internacionales que usan puertos, navíos, activos, recursos humanos y logísticos y se
mueven en amplias zonas del territorio nacional. Un ejemplo mediático es el que mostró que
Ricardo Salazar Tarriba, brazo operativo de la organización de narcotráfico mexicana, viajó a Chile
en 2020 para analizar el mercado chileno y sellar negocios que se habían pactado desde Sinaloa,
México (Diario La Tercera, 14/01/2022). Igualmente, ya existen detenciones de integrantes de la
mega banda internacional, El Tren de Aragua, originaria de Venezuela, conocida por su dedicación
al tráfico y trata de personas en diversos puntos del continente.
Más allá de las conexiones internacionales, el amplio mundo narco chileno se relaciona
directamente con el mercado de las armas, propio del aprendizaje y adaptación moderna derivada
de grupos violentos que extienden su campo de actuación y deben recurrir cada día a mayores dosis
de violencia para sobrevivir y crecer. La circulación de armas durante 2021 y 2022 se ha convertido
en una preocupación nacional, lo que ha derivado en una nueva legislación para combatirla (ley N°
21.412 de 2022). Un ejemplo sobre esta realidad es la que ocurrió en noviembre de 2021, en
dependencias de Aduanas de Chile, donde se detectaron encomiendas dirigidas a la ciudad de
Temuco en cuyo interior se encontraron partes metálicas y plásticas correspondientes a cargadores
para fusil AK y AR15. Este caso es llamativo y está relacionado con la actividad criminal de la
macrozona sur del país (regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos). De acuerdo
con información oficial hay un aumento en materia de infracción a la ley de armas en los últimos
años, pero también del hallazgo de armas y de la tenencia ilegal de armas.
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Tabla 3
Delitos de infracción a la ley de Armas en Chile (2020 - 2021)
Tipología
2020
2021
Variación
Infracción a ley de armas
7.878
8.444
7%
Hallazgo de armas o explosivos
363
422
16%
Porte de armas
4.497
4.351
-3%
Tenencia ilegal de armas o explosivos
857
916
7%
Nota: Adaptado en base en datos de CEAD, 2022
Finalmente, cabe destacar la notoria particularidad que posee la zona norte del país, en
particular las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, zona fronteriza con Bolivia
y Perú, donde se está produciendo un fenómeno similar a las triples (o múltiples) fronteras que se
dan en otras latitudes del continente y que son terreno fértil para el crimen organizado
transnacional. Baste recordar lo ocurrido en Paraguay, Argentina y Bolivia donde existen
antecedentes de la participación del grupo criminal Primer Comando Capital y de clanes locales en
el control de rutas y en el aseguramiento de flujos de cocaína y de marihuana por los tres países;
como también la temida triple frontera de Honduras, Nicaragua y Guatemala, lugar en que se
desarrollan economías ilícitas de alto nivel de organización y de rentabilidad para las mafias. En el
caso chileno, es creciente el delito de trata de personas organizado por bandas criminales
conectadas entre Bolivia y Chile, adicionalmente se presenta el contrabando de vehículos y de
piezas y partes de automóviles, principalmente de alta gama. Sin embargo, el mayor negocio con
implicación trasnacional es la inmigración clandestina fomentada por grupos y personas que lucran
con ello (personas particulares, empresas de buses y empresas fachadas de turismo) especialmente
relevante es la implicancia de miembros del Tren de Aragua que está dedicado a la trata de personas
en esta triple frontera. Esta inmigración irregular con injerencia de grupos criminales
transnacionales tuvo su cúspide en 2021 y 2022 y activó, de parte del gobierno chileno, la
declaración de un Estado de Excepción Constitucional de Emergencia (Diario Oficial, 14 de febrero
de 2022) que permitió la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de colaboración a las
policías para resguardar las fronteras y contener los delitos que llevaron a la alta sensación de
inseguridad de la población. Adicionalmente, según datos de Carabineros de Chile solo en la región
de Tarapacá se registró un ingreso irregular de 12.790 personas en 2021, cifra altísima respecto de
2020 que registró el ingreso de 576 personas (incremento de un 3.032%). En esta región en 2021
Página 28
se certificó un aumento de 277% en cuanto a infractores extranjeros por delitos de droga en
comparación al año 2020, pasando de 160 a 443 infractores en un año. Además, en materia de
delitos violentos en 2020 se registraron 5.556 extranjeros detenidos (dicho sea de paso, un 27% de
la región, con 20.417 detenidos en total), en tanto, en 2021 se registraron 7.059 aprehendidos, lo
que agrupa el 47% del total de detenidos (16.608 en total). Se concluye un aumento de 27% de
personas extranjeras detenidos por delitos violentos en un año (1.503 aprehendidos más).
4
En suma,
en esta frontera se desarrollan actividades delictivas al alza debido al escaso control policial y del
ejército de todos los países, pero principalmente porque son zonas de amplia extensión territorial
y con factores climáticos adversos para el control de la movilidad humana.
Asociaciones Insurgentes y Crimen Organizado en Macrozona Sur
Se ha dicho que el crimen organizado no tiene ideología ni principios políticos, porque
básicamente se enfocan en su negocio ilegal (Gambetta, 2007), a diferencia de otras entidades como
los grupos terroristas que escudan y defienden sus acciones en un discurso y una cosmovisión
fuertemente ideologizada. No obstante, aunque unas y otras pueden compartir métodos violentos,
desde la literatura especializada se ha demostrado que es frecuente que ciertos grupos de crimen
organizado posean conexiones fuertes, incluso históricas, con visiones o corrientes políticas e
ideológicas. Hay lazos entre bandas criminales y grupos políticos terroristas, cargados con
ideología (marxista, maoísta, antisistema, nacionalista-étnica, entre otras vertientes), naciendo así
lo que podría denominarse como «insurgencia criminal», es decir, la formación de colectivos que
tienen claros y notorios puntos de contacto, conexiones sostenidas en el tiempo, entre actividades
ilícitas (que por cierto provocan temor en la población) y fines político-ideológicos, que son
compartidos con otros grupos de naturaleza política (partidos y movimientos) o que se transforman
en sus socios o aliados (Bardal y Serrano, 2005; De La Corte y Giménez-Salinas, 2010). En
consecuencia, para la opinión pública en general o para la población afectada se hace muy difícil
distinguir bien cuál es la finalidad de cierto grupo violento: ¿Es el simple mercado ilícito, es la
imposición de una ideología en determinada sociedad o es la toma del poder para lograr todo lo
anterior? Hay muchos ejemplos de este tipo de vínculo entre el crimen organizado y vertientes
políticas e ideológicas en Iberoamérica. Un ejemplo que resulta similar con la problemática chilena
es el caso de los grupos disidentes de las FARC (que en la literatura se los denomina ex FARC-
4
Datos provistos por Carabineros de Chile con base en solicitud de información vía ley de transparencia (abril 2022).
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Mafia) quienes se han convertido en una organización vinculada al crimen organizado. Son un
colectivo que se mueve dentro de la esfera de la violencia política, es decir, que intenta ejercer
funciones de gobierno (orden público, cobro de impuestos, regulación de la vida en las zonas donde
ejercen su poder, etc.), sin embargo, su propósito siempre fue el control efectivo sobre todo el
territorio y desde siempre se han vinculado con el tráfico de estupefacientes, el secuestro y la
extorsión, es decir, realizan acciones al margen de la ley destinadas a generar recursos y dinero
para financiar sus acciones políticas de la mano de su discurso radical.
Este tipo de organizaciones insurgentes latinoamericanas que han sido ampliamente
estudiadas y han enfrentado la persecución de cada uno de los gobiernos nacionales han dado lugar
al fenómeno híbrido del narcoterrorismo y de la insurgencia guerrillera (ambos con fines políticos
de disputa frontal al Estado), en una amalgama entre discurso político insurgente y crimen
organizado. Sobre esa base es que se podría afirmar que lo mismo ocurre en la macrozona sur del
país con grupos de similares características: radicalidad violenta, enfrentados al Estado, a sus
instituciones y a sus leyes; protegen sus territorios con tácticas de guerrilla y establecen economías
ilícitas paralelas, como el robo de madera, la producción y distribución de droga como la marihuana
y las usurpaciones de tierra, entre otras.
Por ahora son seis las asociaciones ilícitas más conocidas e investigadas en el sur de Chile
y que responden a las características enunciadas: 1) la Coordinadora Arauco Malleco (CAM), cuyo
principal anhelo es la lucha autonomista territorial y cuyos líderes están enfrentando a la justicia;
5
2) la Comunidad Autónoma de Temucuicui (CAT) cuyo líder está acusado por infracción a la ley
de drogas;
6
3) la Weichan Auka Mapu (WAM)
7
, grupo integrado por sujetos condenados por su
autoría en el asesinato de un matrimonio de ancianos; 4) la Resistencia Mapuche Lavkenche
(RML),
8
movimiento que tiene como integrantes a condenados por atentados a fundos con penas
que suman más de 16 años de presidio; y 5) la Resistencia Mapuche Malleco (RMM),
9
esta última
5
Esta entidad nació en 1997 como una organización político - militar que busca la recuperación y la independencia de
sus territorios, posee brazos armados -llamados Órganos de Resistencia Territorial (ORT)- que ejecutan ataques
armados incendiarios a viviendas y empresas forestales.
6
La CAT es una organización que busca la autonomía política y territorial cuyo líder se encuentra prófugo de la justicia
luego de ser condenado a 541 días de reclusión domiciliaria nocturna por infracción a la ley de drogas debido a que se
incautaron 50 plantas de marihuana en su predio y 16 kilos de cannabis sativa en proceso de secado.
7
La WAM nació en 2016 escindidos de la CAM y se han adjudicado ataques a iglesias, colegios y maquinarias
forestales en la macrozona sur, también bajo el discurso del territorio reivindicado.
8
La RML opera en Biobío desde 2020, es una ORT que se ha adjudicado diversos atentados y ataques.
9
La RMM nació en 2011 y es una de las agrupaciones más radicalizadas de la zona desmarcándose de los delitos
cometidos por la CAM y la WAM. Opera en La Araucanía y rechaza el diálogo con las autoridades.
Página 30
de data más reciente y especialmente radicalizada. Otra organización emergente con alta
connotación pública es la Liberación Nacional Mapuche (LNM) que le disputa el espacio a la
CAM, adjudicándose ataques incendiarios en La Araucanía y Biobío. No obstante, se debe
reconocer que no todos estos grupos son entidades robustas y sólidas, más bien presentan fricciones
y tensiones propias de su actuar al margen de la ley, tienen escisiones y diferencias en su
comportamiento político-militar.
Pues bien, todos estos grupos radicales tienen ciertos rasgos comunes. En primer lugar, un
discurso esencialmente insurgente (de recuperación de tierras como las FARC), se apropian con
violencia de una comunidad local que en el discurso y en la práctica se enfrenta el Estado-nacional
a través de demandas históricas de tipo reivindicativo propias de grupos separatistas (tierras,
cultura, símbolos), pero que paralelamente -y cada vez con mayor intensidad- ejercen acciones de
tipo guerrillero cometiendo delitos tan graves como secuestros, torturas, extorsión, usurpación,
ataques a policías y militares e incluso homicidios. Igualmente son poderosos en áreas tradicionales
del crimen organizado como el tráfico de drogas (marihuana), el robo de madera, el cobro de
impuestos a agricultores y amenazas a las comunidades locales, cuestiones que han ocurrido
también en Colombia y Perú con organizaciones similares. La dimensión violenta y organizada de
estos grupos es esencial para comprender su real dimensión y el peligro que representan para el
Estado de derecho y la gobernabilidad en el país.
Los argumentos que sostienen el carácter de crimen organizado de estas orgánicas son
contundentes: integran en su accionar el carácter reivindicativo de «la violencia institucional»
sufrida por ellos (propiciada por el Estado-nación y por la historia) y el carácter de grupo que
practica acciones violentas y el negocio ilegal de la droga, tráfico de armas y ataques contra la
población civil y uniformada. Es decir, no solo se adjudican los delitos propios del crimen
organizado, si no que los reivindican, difunden y justifican su ejercicio. Esta es la característica
más relevante para catalogar a estas orgánicas el carácter de terroristas (De la Corte y Giménez-
Salinas 2010): su finalidad política. La motivación central de su actuar violento no está en sus
réditos económicos, más bien está en su fin político de disputa con el Estado, en agredir para
generar atención y publicidad. ¿Hay confluencia con el crimen organizado? Pues sí, se apropian
de métodos y técnicas, pero su eje central, su discurso y movilización es el uso sistemático,
reiterado e imprevisible de actos intimidatorios dirigidos hacia la población nacional, a la audiencia
pública, con el propósito de generar cambios e impactar en la comunidad, sembrar dudas sobre la
Página 31
legitimidad del orden político, movilizar a simpatizantes hacia su causas, en fin, condicionar las
estructuras del poder de la sociedad chilena para lograr su fin: la autonomía política, el separatismo.
Existen abundantes testimonios y pruebas sobre estos grupos, no obstante, lo difícil ha sido lograr
condenas para sus integrantes y encontrar a los líderes prófugos de la justicia, algo propio de la
lucha contra este tipo de agrupaciones que mezclan su actuación con la insurgencia política, pues
logran apoyos (tácitos o explícitos) de parte de ciertas élites que tienen capital político y
económico. La tolerancia de parte de la clase política hacia estos grupos explica en buena parte su
crecimiento y extensión territorial.
La aplicación de violencia y el amedrentamiento hacia grupos locales, civiles y uniformados
es algo a estas alturas indiscutible. Según datos de Carabineros en 2021 se registraron 1.786 hechos
de violencia en La Araucanía y el Biobío, lo que significó un aumento del 46% en relación con
2020, convirtiéndose en la cifra más alta de los últimos 10 años. Es más, en la siguiente tabla se
puede ver la evolución de ciertos delitos graves y que demuestran el crecimiento de algunos de
ellos, precisamente en las zonas donde se decretó en 2021 el Estado de Emergencia para sumar a
los militares en apoyo a las policías. El homicidio tuvo un alza en 2019 y 2020 en las cuatro
provincias, del mismo modo, los relacionados con armas; 2018 fue un año particularmente alcista;
en cambio, el robo en lugar no habitado disminuyó en 2020, no obstante, se aprecia un crecimiento
para 2018 y 2019 en la mayor parte de estos delitos graves.
Página 32
Tabla 4
Evolución delitos Macrozona Sur, provincias de Biobío, Arauco, Malleco y Cautín (2015 - 2020)
Casos policiales
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Variación
5 años
Homicidios
33
41
40
46
53
61
85%
Infracción a ley de
armas
838
743
799
1.157
909
538
-36%
Hallazgo de armas o
explosivos
23
22
20
13
21
25
9%
Otros: ley de armas
185
145
163
352
226
129
-30%
Porte de armas
581
525
560
706
596
311
-46%
Tenencia ilegal de
armas o explosivos
46
44
56
86
66
73
59%
Nota: Adaptado en base en datos de CEAD, 2022
De la Corte y Giménez-Salinas (2010) han estudiado el fenómeno de la colaboración entre
las insurgencias y los grupos criminales, algo que preocupó y sigue preocupando en diversos puntos
del mundo, desde Chechenia hasta Colombia, desde Hezbollah hasta la ETA y, por cierto, también
en Chile, debido a la colaboración cada vez más provechosa entre grupos criminales o terroristas
que reciben apoyo o simpatía de parte de alguna clase dirigente afín a su causa política. Según estos
autores, una práctica habitual del terrorismo y el crimen organizado se da cuando se perpetran
delitos como robos de vehículos, armas y cualquier otro material para cometer atentados o ataques
propios de la insurgencia, como de hecho lo practican los entes mencionados, pero también cuando
se manifiestan señales de corrupción de agentes estatales. También se corrobora la convergencia
entre terrorismo y crimen organizado al momento de reproducir tácticas de delincuencia organizada
para cubrir los costos de su actividad insurgente, como el financiamiento que obtienen del robo de
madera a gran escala, lo que les permite financiar su actividad, de hecho, según cifras oficiales las
denuncias por robo de madera en Chile en 2017 fueron de 201, en 2019 fueron de 826 y en 2020
de 2 531, es decir, en dos años el alza de denuncias de este delito fue de 206%.
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Manifestaciones de terror y amedrentamiento de parte de estos grupos insurgentes son
múltiples, acá solo un ejemplo: en el combate contra los incendios forestales, brigadistas y
profesionales del área han denunciado la presencia de sujetos que disparan a los aviones que
intentan contener los incendios. Si bien no existen pruebas contundentes, existen testimonios que
conectan la intencionalidad de los incendios con estos grupos. Algunos medios de televisión han
mostrado personas iniciando fuego en distintos puntos con el fin de que lleguen a sitios de
reivindicación política: Angol, Vilcún, Ercilla. Complementariamente, también existen técnicas
aprendidas de carteles de droga y de pandillas urbanas para conseguir sus objetivos, por ejemplo,
la intimidación a gran escala o la extorsión. Estos grupos radicalizados llegan al homicidio y causan
el terror por supuestas causas políticas, étnicas y de enfrentamiento con el Estado. En diciembre de
2021 ocurrió la quema de más de 30 viviendas en el Lago Lanalhue, hecho adjudicado por el grupo
RML, amenazando con mantener e intensificar «la lucha» al nuevo gobierno de Gabriel Boric
(2022-2026). Una amenaza similar formula cada cierto tiempo el líder de la Coordinadora Arauco-
Malleco (CAM), perseguido por la justicia, quien ha comunicado que seguirá en la senda de la
«autonomía revolucionaria» y de una «guerra al Estado chileno».
Finalmente, y de acuerdo con Toro (2022) la realidad descrita demuestra la presencia de un
conflicto armado interno acotado territorialmente, de baja intensidad (dado el número reducido de
muertos), no convencional -por cuanto los grupos radicales emplean armas de bajo calibre-, usan
tácticas propias de la guerra insurgente evitando la confrontación directa con fuerzas militares y en
cuanto a duración -aceptando la década de 1990 como inicio de la conflictividad radical- no es tan
extensa en el tiempo. De ello deriva, para el autor, que son grupos de crimen organizado y
terroristas ciertamente, pero que aún no logran una fisonomía de envergadura y, por ende, se está
a tiempo de actuar en su contra, utilizando las armas propias de la fuerza pública y la aplicación
del Estado de derecho. No obstante, podrán seguir acumulando poder si consiguen aumentar su
«legitimidad política». Estos grupos insurgentes pueden seguir creciendo y lograr mayor
desarrollo, y tal vez llegar a arrogarse el gobierno de un territorio completo, como lo lograron las
FARC o Sendero Luminoso en su momento. En consecuencia, la metamorfosis del crimen
organizado y la insurgencia en esta zona del país pueden soplar en dos direcciones opuestas: o el
Estado actúa y estos grupos verán reducidos sus márgenes de maniobra y no contarán con el apoyo
de la población, siendo sus líderes capturados y condenados, logrando debilitar el conflicto y
revertir la violencia o, por el contrario, recibirán apoyo político decidido para integrarlos a la vida
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nacional, contarán con amnistía, serán incluidos en la vida pública y lograrán paulatinamente
territorios para el autogobierno donde imponer sus condiciones etno-nacionalistas en desmedro de
la unidad nacional.
Un último elemento que ratifica la metamorfosis chilena en el mapa regional y que se
relaciona con el radicalismo violento es que Chile encabeza el Índice de Terrorismo Global a nivel
latinoamericano, junto a Colombia (quien está en el lugar 14° y primero de Iberoamérica). Este
instrumento de medición internacional desarrollado por el Instituto de Economía y Paz (2022)
posicionó a Chile en el lugar 18º (puntaje de 6,496), bajo el Congo y sobre Chad, mostrando un
alarmante ascenso en este indicador de terrorismo comparado. El informe indica que hubo 831
ataques y 11 muertes por terrorismo registradas durante la última década y que en 2021 el número
de ataques terroristas se elevó a 362, donde más de la mitad fueron atribuidos a grupos extremistas
de connotación indígena.
Discusión: tendencias y escenarios
La primera tendencia clara es la baja capacidad de respuesta estatal ante el fenómeno, lo
que se ve reflejado en la baja actuación y efectividad de las policías. En el combate al crimen
organizado y a la insurgencia poseen escasos elementos de protección y tienen armamentos débiles
y recursos escasos para enfrentar a organizaciones poderosas. Sus remuneraciones, formación y
capacitación están desfasadas de la realidad, como también sus protocolos de actuación y su
capacidad logística, por ello que una reforma policial se hace impostergable. Pese a todo, ambos
entes policiales (PDI y Carabineros) siguen teniendo una alta confianza ciudadana: la PDI tiene el
74% de respaldo positivo de la población y Carabineros un 56% (CADEM, 2022b).
La baja capacidad de respuesta estatal se refleja en el caso de la Fiscalía nacional y sus
organismos descentralizados puesto que no tiene todo el escrutinio social y político que debiera en
cuanto a su efectividad para combatir el crimen organizado, y tampoco recibe toda la atención
necesaria de parte de la población. Poseen casi nula rendición de cuentas, accionan con opacidad,
se desconoce su actuación más allá de ciertos casos emblemáticos y los resultados en materia de
crimen organizado son difusos. Urge una reforma que le otorgue mayores niveles de transparencia
y de rendición de cuentas, asignándole indicadores públicos de esclarecimiento de delitos.
Página 35
Desde el punto de vista de la apreciación ciudadana los jueces son el eslabón perdido. Este
es un cuarto factor de crítica hacia un poder del Estado ausente del trabajo contra el crimen
organizado. De hecho, han solicitado medidas de seguridad para sus funcionarios en la zona de
insurgencia, solicitan contratar pólizas de seguros de vida y patrimonio para el desempeño de sus
funciones. Esta demanda resulta paradójica, pues evidencia el temor con que trabajan estos
funcionarios públicos que se pueden extender hacia las resoluciones que dictan o las diligencias
que solicitan, haciendo factible la pregunta de si actúan coercitivamente en sus fallos.
En medio de este cuadro de debilidad institucional persiste desde el gobierno central la
dualidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de trabajar en coordinación política y
dedicarle un tiempo limitado a la prevención y al control del crimen, cuestión que debe ser resuelta
cuanto antes (separando «la política» de «la seguridad»). Por lo tanto, debe existir un Ministerio
de Seguridad Pública de carácter técnico, exclusivo, alejado de la política cotidiana, cuyo foco sea
la respuesta coordinada, multisistémica y que rinda cuentas ante la población. Este es un elemento
clave para poder disponer de medios, recursos y voluntades para combatir a las organizaciones
criminales y radicales.
Así y todo, hasta el día de hoy no existe rendición de cuentas en la materia ni entidad
responsable claramente definida: ¿Quién es el garante de la seguridad pública? ¿Quién se
responsabiliza por el alza en materia de crimen organizado y de la insurgencia guerrillera? Esta
metamorfosis de Chile puede ser revertida y evitar un escenario aún más pesimista. Los estudios
indican que el crimen organizado y el terrorismo crecen en una sociedad donde ellos no son una
prioridad gubernamental y donde el orden establecido es pasivo para enfrentarlos. En este sentido
el desafío de Chile es de enorme magnitud.
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CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL EN
AMÉRICA DEL SIGLO XXI: GRUPOS
CRIMINALES, ESTRUCTURA Y
FUNCIONAMIENTO
TRANSNATIONAL ORGANIZED CRIME IN AMERICA OF
THE 21ST CENTURY: CRIMINAL GROUPS, STRUCTURE AND
FUNCTIONING
PP. 38-54
Gonzalo Paredes
Universidad de la República Uruguay
socgonzaloparedes@gmail.com
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8513-0693
Maestro en Estrategia Nacional realizada en el Centro de Altos Estudios Nacionales (CALEN);
Colegio de Defensa de Uruguay; Licenciado en Sociología egresado de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República (UDELAR-Uruguay). A su vez realizó un posgrado en
Investigación Social en la Facultad de Ciencias Sociales en la UDELAR. Es especialista en temas
de Seguridad y Defensa, especializado en temas de narcotráfico, terrorismo y crimen organizado.
Recibido: 10 Nov 22
Aceptado: 03 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.95
Resumen
Este trabajo de investigación pretende tener un acercamiento al estudio de la delincuencia
organizada transnacional en el continente americano en pleno siglo XXI. Con base en esto se
estudiará y analizará la estructura, funciones y características principales de los grupos organizados
internacionales que están activos en la actualidad en América. Para lograr esto, dicho trabajo tiene
como objetivo principal analizar los grupos criminales organizados transnacionales en el continente
americano en el siglo XXI, aplicando un diseño de investigación cualitativo utilizando como
técnicas principales el análisis documental y bibliográfico.
Página 39
Palabras clave: delincuencia organizada transnacional; estructura de la delincuencia
organizada; funcionamiento de la delincuencia organizada transnacional.
Abstract
This research work aims to have an approach to the study of transnational organized crime in the
American continent in the XXI century. Based on this, the structure, functions and main
characteristics of the international organized groups that are currently active in the American
continent will be studied and analyzed. To achieve this, the main objective of this work is to analyze
transnational organized criminal groups in the Americas of the 21st century, applying a qualitative
research design using documentary and bibliographic analysis as main techniques.
Keywords: transnational organized crime; organized crime structure; functioning of
transnational organized crime
Introducción
El crimen organizado internacional es un problema que va creciendo en el mundo de forma
muy importante. Se calcula que el 20% del PBI mundial está relacionado a la actividad económica
criminal. El delito organizado internacional plantea problemas muy importantes en los países
donde se establece, en pleno siglo XXI el fenómeno de la criminalidad organizada, genera mucha
preocupación en los gobiernos.
Este tipo de organizaciones son cada vez más complejas, utilizan sus recursos financieros,
su poder y sus influencias para impedir que sus líderes sean perseguidos y descubiertos. Las
ganancias financieras que generan estos grupos criminales en muchas ocasiones superan los miles
de millones de dólares y abarcan campos delictivos muy amplios como son: tráfico de armas, venta
de droga, tráfico de valores y prostitución, entre otros.
Los capitales que producen estas organizaciones criminales se blanquean en sociedades
conocidas y asentadas en los diferentes países, y muchas veces los gobiernos por falta de pruebas,
poco pueden hacer para desactivar dichas organizaciones. A su vez, la competencia que tienen
estos grupos criminales, se elimina por todos los medios posibles y la estrategia comercial que
utilizan se resume en el intento de las instituciones, funcionarios y ciudadanos por detenerlos.
Página 40
Ahora bien, una vez aclarado esto, es importante especificar qué se entiende por
delincuencia organizada o crimen transnacional, pero acotar el término no es fácil, ya que los
principales organismos internacionales como la Organización Internacional de Policía Criminal
(INTERPOL), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Unión Europea, entre otras, no
coinciden en una definición común.
Para este trabajo tomaré la definición planteada por la ONU en la convención contra la
Delincuencia Organizada Transnacional que se llevó a cabo en Nueva York el 15 de noviembre del
2000 y que en su artículo 2 parte A menciona que «por grupo delictivo organizado se entenderá
un grupo estructurado por tres o más personas que exista por más de cierto tiempo y que actúe
concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con
arreglo a la presente convención con miras de obtener directa o indirectamente un beneficio
económico u otro beneficio de orden material.»
Si bien, como mencioné antes, es muy difícil ponerse de acuerdo en una definición
precisa de lo que se entiende por delincuencia organizada internacional, las diferentes
organizaciones internacionales coinciden que las características principales de dichas
organizaciones criminales se pueden resumir en las siguientes:
• Gran capacidad de adaptación a las condiciones propias del entorno donde se desarrolla su
actividad.
• Explotación de la vulnerabilidad y posibilidades de cada país.
• Rápida asimilación en la utilización de las nuevas tecnologías.
• Gran movilidad y expansión como consecuencia de la evolución en el campo de las
telecomunicaciones y el transporte.
• Aprovechamiento de todos aquellos factores sociales que les sean propicios modificando
sus expectativas en función de ellos.
• La delincuencia organizada y la corrupción son un binomio inseparable.
• Tienen un gran poder de influencia donde estén.
Página 41
Por otra parte, se ha encontrado a través del análisis a nivel mundial de estas organizaciones
criminales que su campo de actuación se puede delimitar en 16 tipos diferentes de actividades
delictivas, que se presentan en la Tabla 1, ordenadas según en orden de importancia de acuerdo a
la ONU e INTERPOL.
Objetivos de Investigación
Los objetivos de investigación planteados para poder realizar este trabajo son los siguientes:
Objetivo general:
Analizar los grupos criminales organizados transnacionales en América del siglo XXI.
Objetivos específicos:
• Describir la estructura de las principales bandas criminales internacionales de América del
siglo XXI.
• Analizar las principales características, y estrategias de acción de las principales bandas
criminales internacionales de la América del siglo XXI.
Metodología de la investigación
El presente trabajo plantea un diseño de investigación cualitativa flexible y emergente.
Según Karina Batthyány (2011, 78) «los investigadores cualitativos tienden a recoger datos de
campo en el lugar donde los participantes experimentan el fenómeno o problema de estudio», a su
vez plantea que el proceso de investigación cualitativa es emergente. Esto significa que el plan
inicial de investigación no puede ser prescrito rígidamente y que las fases del proceso pueden
cambiar. Con respecto al investigador como un instrumento clave en este tipo de diseño Batthyány
(2011) menciona que los investigadores cualitativos recopilan datos por ellos mismos al analizar
documentos, observar el comportamiento o entrevistar participantes. Los investigadores pueden
utilizar una pauta como instrumento de recogida, pero los investigadores son quienes revelan la
información.
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Por otro lado, la autora menciona también que los investigadores cualitativos suelen recoger
múltiples tipos de datos, a través de la aplicación de diferentes técnicas como pueden ser las
entrevistas, observaciones y documentos. Después se evalúa toda la información recogida, le dan
sentido y organizan en categorías o temas que atraviesan todas las fuentes de datos.
Técnicas de investigación
Desde el punto de vista cualitativo, en este trabajo se aplicaron como técnicas de
investigación el análisis documental y bibliográfico. Esta técnica según García (1993) «ha sido
considerada como el conjunto de operaciones destinadas a representar el contenido y la forma de
un documento para facilitar su consulta o recuperación, o incluso para generar un producto que le
sirva de sustituto», esto implica analizar diferentes fuentes de información documental, como
pueden ser periódicos, revistas, videos publicados, entre otros. Para este trabajo se analizaron
diferentes documentos publicados por Insight Crime y la Universidad Americana.
Actividades delictivas según grado de importancia de acuerdo con la ONU e INTERPOL
• Terrorismo
• Narcotráfico
• Tráfico de armas
• Tráfico de personas
• Blanqueo de dinero
• Delincuencia económica
• Delitos contra la propiedad intelectual
• Ecotráfico
• Delincuencia informática
• Tráfico de obras de arte
• Delitos de nuevas tecnologías
• Tráfico ilícito de vehículos
• Tráfico de órganos
• Tráfico de material radioactivo
• Secuestros (no políticos)
• Corrupción política
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Diferentes niveles del crimen organizado transnacional
Dentro de las organizaciones criminales internacionales se pueden observar diferentes
niveles de este tipo de grupos criminales, dichos niveles se pueden acotar a los siguientes cuatro:
• Nivel 1. Son grupos de delincuentes a los que en algunos lugares se les llama «Bandas».
Están compuestos por pocos delincuentes que se conocen muy bien entre ellos toda vez que
prácticamente son todos del mismo barrio. Su delito más común es el robo.
• Nivel 2. Aquí se encuentran los denominados por la ONU como grupos estructurados. Son
grupos no formados fortuitamente para la comisión inmediata de un delito y en el que no
necesariamente se han asignado a sus miembros funciones formalmente definidas, ni hay
continuidad en la condición de miembro o exista una estructura desarrollada.
• Nivel 3. Son los grupos delictivos organizados, definidos por la ONU en el artículo 2 parte
A, de la convención contra la delincuencia organizada transnacional del 15 de noviembre
del 2000, que ya analizamos anteriormente.
• Nivel 4. Son los grupos más organizados y por ende los que se encuentran en la cumbre de
la pirámide de la delincuencia organizada. Aquí se puede encontrar por ejemplo la Cosa
Nostra, la Camorra o los cárteles colombianos. Sus características principales son: uso de
alta tecnología; comunicación encriptada vía internet; blanqueo de dinero a alto nivel con
la utilización de paraísos fiscales; y su influencia se extiende por muchos países.
Perspectiva criminológica del crimen organizado
Como mencionamos al principio de este trabajo existen varias definiciones diferentes de lo
que se entiende por crimen organizado internacional. Para Herrero (2007) la delincuencia
organizada es la actividad delictiva metódicamente planificada y ejecutada, generalmente por
individuos que viven del crimen. A su vez Gassin (1991) menciona que delincuencia organizada
es aquella en la que la ejecución y preparación del crimen se caracteriza por una ejecución
metódica, y que, a menudo, procura a sus autores, sus medios de existencia.
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Por otra parte, desde la criminología se puede definir el crimen organizado como aquellas
formas de delincuencia asociada que se caracterizan por las siguientes condiciones:
• Estructura organizativa compleja.
• Tiene una coordinación.
• Tiene un sistema de funcionamiento propio.
• Entre sus miembros existe una idea de dependencia y jerarquía de tipo piramidal.
• Actúa de forma permanente y dilatada en el tiempo.
• Actúa con un designio criminal permanente.
• Actúa con una gran prolijidad de medios, muchas veces sofisticados.
• Continuidad sistemática de la actividad delictiva a la que se dedica.
• No se limitan a un área territorial concreta, sino que extienden su actividad a diversos
países.
En el siglo XXI las organizaciones criminales han evolucionado notoriamente, dicha evolución ha
permitido detectar las siguientes peculiaridades:
• Utilizan las redes comerciales internacionales normales para distribuir los productos de sus
delitos.
• Aprovechan la libertad de mercado y la apertura de las fronteras europeas que les brinda un
radio de acción más amplio.
• Expanden sus actividades delictivas a otras áreas geográficas, intentando integrar en un
territorio actividades delictivas que antes no existían.
• Se interrelacionan unas organizaciones con otras, ya sean nacionales o internacionales para
aumentar sus beneficios.
• Cada vez se aprecia más la reinversión de los beneficios mediante el sistema de trueques.
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Tipos de organizaciones criminales internacionales en América del siglo XXI
En el continente americano se ha detectado que existen 3 tipos de redes de organizaciones
criminales transnacionales que se encuentran motivadas por diferentes factores y que se describen
a continuación:
Organizaciones criminales motivadas por el capital político e integradas al estado
Estas organizaciones están integradas a los órganos electos, fuerzas del orden, órganos
judiciales y otras áreas del Gobierno; utilizan al gobierno para enriquecerse ellos mismos y a sus
socios a través de esquemas criminales y corruptos, para socavar el estado de derecho y los poderes
regulatorios, para proteger sus actividades y garantizar la impunidad. Estas redes son dinámicas,
logran cohesión a través de la afiliación política o burocrática. Poderosas élites políticas y
económicas asumen roles de liderazgo, la base de su poder proviene de su control sobre partes
clave del aparato político y de seguridad.
Las organizaciones criminales que integran este tipo de red, son las siguientes:
• Clan Urbina Soto. (Honduras)
• CIACS. (Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad) (Guatemala)
• Cártel de los Soles. (Venezuela)
• Red Horacio Cartes. (Paraguay)
• Red Bouterse. (Surinam)
Organizaciones criminales motivadas por lazos sociales y capital social
Estas organizaciones surgen de un electorado social, construido sobre circunstancias
compartidas, herencia o creencias políticas y crean redes criminales que promueven los intereses
del electorado. Pueden prestar protección contra grupos criminales rivales y un estado depredador,
al mismo tiempo que brinda herramientas para el avance social y económico.
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El electorado social dentro de este espacio, ya sea una prisión, un barrio oprimido o una
región rural pobre, es la principal fuente de la red, y a menudo, su fuente de ingresos, se basan en
varias economías criminales, pero su base de poder es de naturaleza social y política. Estas redes
surgen y operan en áreas donde el gobierno está ausente, corrupto o inepto, y a menudo asumen
algunos de los roles del Estado, incluido el uso de la violencia para controlar el territorio.
En América se han detectado ocho organizaciones criminales de este tipo que son las
siguientes:
• PCC (Primer Comando de la Capital). (Brasil)
• Mara Salvatrucha. (Centro América)
• Soldados sin Límites. (Surinam)
• Barrio Rey. (Perú)
• Ducha Grupo. (Colombia)
• Urabeños. (Colombia)
• Ejército de Liberación Nacional. (Colombia)
• Ex guerrilleros de las FARC. (Colombia)
Organizaciones criminales motivadas por el capital económico
Las redes criminales motivadas por el capital económico, están motivadas por el lucro y
por obtener ingresos de los mercados donde operan. Los flujos de ingresos son su principal fuente
de poder. Están diseñadas como una empresa comercial y de estructura flexible para poder
maximizar las ganancias y minimizar los riesgos. En su mayoría proporcionan bienes y servicios
ilícitos de toda índole, y a menudo emplean la violencia. El núcleo de estas redes puede ser una o
más familias muy unidas lo que les brinda ventajas en términos de confianza, reclutamiento y
resolución de conflictos. Este tipo de organizaciones criminales empresariales, no quiere
suplantar al Estado, financian a políticos y a movimientos que apoyen sus intereses comerciales.
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Las organizaciones criminales que se encuentran dentro de este tipo son:
• Cártel de Sinaloa. (México)
• Cártel de Jalisco Nueva Generación. (México)
• NTR-Elemental. (Perú)
• Los Monos. (Argentina)
• Figueroa Red. (Puerto Rico y República Dominicana)
¿Cómo están estructuradas algunas de estas organizaciones criminales?
Estructura de los principales grupos criminales de América en el siglo XXI
A continuación, se presentan las estructuras de algunos de los principales grupos criminales
transnacionales de América en el siglo XXI:
1. Estructuras de las organizaciones criminales motivadas por el capital político e integradas
al estado
Figura 1
Estructura del Clan Urbina Soto de Honduras
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Figura 2
Estructura de la Red Horacio Cartes de Paraguay
2. Estructura de las organizaciones motivadas por lazos sociales y capital Social
Figura 3:
Estructura del PCC de Brasil
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3. Estructura de las organizaciones motivadas por lazos sociales y capital social
Figura 3
Estructura de la Red Barrio Rey de Perú
Figura 4
Estructura de la Red Urabeños de Colombia
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Figura 5
Estructura de la Red Ex FARC Maf de Colombia
Figura 6
Estructura de la Red Soldados sin Límite de Surinám
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3- Estructura de las organizaciones criminales motivadas por el capital económico
Figura 7
Estructura del Cártel de Jalisco Nueva Generación de México
Figura 8
Estructura del Cártel de Sinaloa de México
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Figura 9
Estructura del Clan Los Monos de Argentina
Características del crimen organizado trasnacional en América del siglo XXI
Continuando con este análisis de los principales grupos criminales y habiendo presentado
su estructura interna, pasaré a describir cuales son las principales características de la delincuencia
organizada internacional: a) La estructura de funcionamiento es la llamada de modo feudal según
el modelo jerárquico - territorial; b) La dirección de la banda será según el área de competencia
territorial, por lo que habrá uno o más polos directivos; c) Los elementos en los que se articula la
organización alcanza niveles elevados de especialización; d) Las bandas criminales aprovechan las
estructuras de la sociedad civilizada debido a las actividades legales e ilegales; e) La eliminación
de la pequeña delincuencia es prioridad; f) Formación de alianzas y holdings con bandas criminales
de igual poder; g) Utilización de sistemas organizativos modernizados; h) Las estructuras delictivas
serán móviles para hacer frente a las actuaciones policiales; i) Los ascensos dentro de la
organización se realizan en función de los medios adquiridos y de la capacidad técnica; j) Es vital
la infiltración a gran escala en distintos sectores de la administración pública y; k) Los cabecillas
de estas organizaciones cada vez se encuentran más ocultos.
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Estrategia operativa de la delincuencia organizada internacional en América del siglo XXI
Por último, analizaré cuáles son las estrategias que tienen los diferentes grupos delictivos
transnacionales que se basan en principios que han evolucionado en el tiempo para poder dificultar
la tarea policial. Son: 1) Se intentará una acumulación rápida de riquezas y un blanqueo inmediato
de las mismas en actividades legales; 2) Las organizaciones criminales tenderán al espacio total o
de máxima expansión mediante una estrategia a nivel nacional e internacional; 3) Control de los
niveles de administración cada vez más amplio, cúpulas directivas financieras, económicas y
políticas a medida que la organización se implanta en el tejido social; 4) Control de las personas
tanto de la organización como las de afuera mediante estrategias terroristas como son el miedo y
la necesidad; 5) Control compartimental según el llamado «principios de las cajas chinas» para
evitar las averiguaciones y los controles policiales y de la magistratura y; 6) Conseguir un elevado
nivel de disgregación social e institucional al objeto de poder, debilitar a la sociedad sin llegar a la
restructuración, ya que esta supondría la muerte de las organizaciones criminales.
Conclusiones
Para finalizar este trabajo se presentan las siguientes conclusiones:
• La evolución de las organizaciones delictivas en el siglo XXI en América nos permite
observar nuevas peculiaridades como las siguientes: a) una colectividad compuesta por
criminales sometidas a la autoridad de un jefe; b) una clara división del trabajo, en la que
cada miembro juega un papel definido y que está en coordinación con el resto de funciones;
c) Una nocividad social considerable, resultante de la actividad profesional y eficacia del
grupo y; d) Capacidad de resistencia a las sanciones penales.
• Con respecto a la motivación de la delincuencia organizada que existe en América en el
siglo XXI podemos mencionar los siguientes motivos: a) Organizaciones motivadas por el
capital político y que están integradas al Estado son el Clan Urbina Soto de Honduras;
Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS) de Guatemala; Cártel de
los Soles de Venezuela; Red Horacio Cartes de Paraguay y; la Red Bouterse de Surinam.
b) Con relación a las organizaciones motivadas por capital social son: Primer Comando de
la Capital (PCC) de Brasil; Mara Salvatrucha, de Centro América; Soldados sin Límites de
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Surinam; Barrio Rey, de Perú; Ducha Grupo, Urabeños, Ejército de Liberación Nacional, y
Ex Guerrilleros de las FARC, todos estos de Colombia. Por último, en referencia a las
organizaciones motivadas por el capital económico se encontraron las siguientes, el Cártel
de Sinaloa y el Cártel Jalisco Nueva Generación ambos de México; NTR-Elemental, de
Perú; Los Monos de Argentina y Figueroa Red de Puerto Rico y República Dominicana.
• Los factores que hay que tener en cuenta a la hora de analizar la estructura de dichas
organizaciones es: si la actividad criminal desarrolla, son varias o una sola, la forma de
dirección, si es un solo jefe o un consejo de bandas criminales, y los capitales disponibles
para el mantenimiento del personal, estructura y gestión de mantenimiento.
Referencias
Batthyány, Karina y Cabrera, Mariana; (2011); Metodología de la Investigación en Ciencias
Sociales; Ed. Departamento de Publicaciones, Unidad de Comunicación de la Universidad
de la República. Uruguay.
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus
protocolos recuperados en febrero 2022 de:
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCeboo
k-s.pdf
García Clauso, Adelina; (1993); Revista General de Información y documentación, Vol. 3 (II, 11-
19, Edil. Complutense. Madrid.
Gassin, R. (1991); La notion de prévention de la criminalité.
Herrero, C. (2007); Criminología. Parte General y Especial. 3ª Edición. Ed. Dykinson. España.
Sánchez, A.(2009); La Historia del Crimen Organizado. Los mafiosos y narcotraficantes más
conocidos. Ed. LIBSA. España.
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CIBERDEFENSA Y CIBERSEGURIDAD EN EL PERÚ:
REALIDAD Y RETOS EN TORNO A LA CAPACIDAD
DE LAS FF. AA. PARA NEUTRALIZAR
CIBERATAQUES QUE ATENTEN CONTRA LA
SEGURIDAD NACIONAL
CYBER DEFENSE AND CYBERSECURITY IN PERU: REALITY AND
CHALLENGES REGARDING THE CAPACITY OF THE ARMED
FORCES TO NEUTRALIZE CYBERATTACKS THAT THREATEN
NATIONAL SECURITY
PP. 55-76
Christian Rafael Quevedo Lezama
41325016@caen.edu.pe
Centro de Altos Estudios Nacionales
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5216-7895
Magíster en Educación Inclusiva e Intercultural por la Universidad Internacional de La
Rioja en México y Magíster en Lingüística Aplicada a la Enseñanza del Español como
Lengua Extranjera por la Universidad Europea del Atlántico en España. Bachiller en
Ingeniería Electrónica por la Universidad San Martín de Porres en Perú, y Licenciado en
Educación con Especialidad en Ciencia y Tecnología por la Universidad San Ignacio de
Loyola en Perú. Cursa el Doctorado en Educación por la Universidad Autónoma de Baja
California en México y el de Políticas Públicas y Gestión del Estado en el Centro de Altos
Estudios Nacionales.
Recibido: 23 Oct 22
Aceptado: 30 Ene 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.99
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Resumen
La ciberdefensa y la ciberseguridad se han convertido en pilares para mantener la
estabilidad y el normal funcionamiento de cualquier país, por ende, se consideran áreas
clave dentro de los estudios estratégicos. Frente a esa demanda, el Perú no ha sabido
desarrollar este sector. Actualmente, el país no cuenta con una inversión destinada a
promover los sistemas de seguridad y la defensa cibernética. Si bien la región
Latinoamericana tiene poca incidencia en conflictos cibernéticos a gran escala, es
importante destacar que la seguridad nacional podría verse vulnerada de no nivelarse a
las exigencias actuales. La metodología empleada para el desarrollo del presente texto
constó en la revisión documental, concluyéndose que para alcanzar eficientes estrategias
de ciberdefensa y ciberseguridad es necesario un sistema que permita la integración y
cooperación de los sectores público, privado y militar para alcanzar los objetivos de
seguridad nacional.
Palabras Clave: ciberdefensa, Ciberseguridad, Estrategia, Ciberataque,
Cooperación.
Abstract
Cyberdefense and cybersecurity have become pillars of maintaining any country's
stability and normal functioning; therefore, they are considered vital areas within strategic
studies. Unfortunately, faced with this demand, Peru has not been able to develop this
sector. Currently, the country does not have an investment aimed at promoting security
systems and cyber defense.
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Although the Latin American region has little impact on large-scale cyber conflicts, it is
essential to note that national security could be violated if it does not level with current
demands. The methodology used for the development of the present was delimited in this
documentary review, concluding that to achieve efficient cyber defense and cybersecurity
strategies, a system is necessary that allows the integration and cooperation of the public,
private and military sectors, which makes possible the union of isolated forces to achieve
the objectives of national security.
Keywords: cyber defense, Cyber security, Strategy, Cyber Attack, Cooperation.
Introducción
Hoy la ciberdefensa y la ciberseguridad han adquirido un rol protagónico debido a la
coyuntura. Una aproximación a su importancia se reconoce en la actual guerra entre
Ucrania y Rusia, sumado con las tensiones en ascenso entre China y Taiwán, todos países
con una tecnología altamente desarrollada, la cual se ha puesto a prueba en virtud de
defender su imagen como potencias mundiales.
El enfoque relacionado a la seguridad cibernética se refiere a la capacidad que tiene
cada país para protegerse ante ataques cibernéticos, sea provenientes del interior o
exterior, los cuales buscan vulnerar información confidencial. Desde una perspectiva
histórica, se puede decir que la finalidad de la seguridad cibernética no es un interés
reciente. Su origen proviene de la tabla mesopotámica y la encriptación de información
registrado en el año 1500 a. C. Este método de anotación fue evolucionando con el tiempo,
asumiendo diferentes modelos hasta llegar al terreno de las plataformas tecnológicas. La
creación del ciberespacio en 1984 y la creación de los primeros algoritmos de acceso
informático serían los primeros antecedentes de lo que hoy entendemos por la seguridad
cibernética (Bay, 2016). Warner (2012) menciona que la seguridad cibernética y la
ciberdefensa son el resultado de la evolución de la encriptación de la información. El
primer antecedente se dio con la protección básica de acceso de los dispositivos
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tecnológicos, la cual se fue desarrollando tras la aparición de diferentes plataformas o
redes con códigos diferenciados.
En función a lo descrito, la seguridad informática se puede reconocer como un proceso
evolutivo, la cual se mantendrá en cambio constante en función a los nuevos elementos
que vayan formando parte del ciberespacio y las redes. Es decir, su adopción implica una
actualización persistente.
Considerando la importancia que tiene la información confidencial para cada país u
organización, la seguridad y la defensa informática se identifican como una de las tareas
más importantes que requieren un mayor desarrollo e inversión. Secure Connections
(2022) menciona que en la actualidad los países más ciberseguros del mundo son
Dinamarca, Suecia, Alemania, Irlanda y Japón. A estos les sigue Francia, Canadá y
Estados Unidos con puntuaciones menos significativas. En la misma línea, Abomhara y
Koien (2015) mencionan que el incremento en la inversión de ciberseguridad y
ciberdefensa ha sido considerable debido a que en la actualidad las acciones de tipo físico
no son la primera medida que consideran los países ante situaciones de conflicto. En su
lugar, son los ataques cibernéticos la primera acción ofensiva. Por otro lado, Aranda
(2018) mencionó que la seguridad cibernética ha mostrado un crecimiento constante en
los países desarrollados, los cuales han manejado un modelo de trabajo en conjunto entre
el Estado y el sector privado para desarrollar una arquitectura de ciberdefensa y
ciberseguridad eficiente.
En consecuencia, la seguridad cibernética se ha convertido en una de las principales
prioridades de ciertos países desarrollados para salvaguardar su integridad. Estos han
incrementado la inversión en este campo. Por el contrario, existe un avance tardío en ese
mismo sector por parte de los países menos desarrollados.
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Aranda (2018) señala que Latinoamérica es una de las regiones que recién se encuentra
atendiendo la ciberseguridad y la ciberdefensa producto de que es una zona con una clara
ausencia de conflictos entre naciones. Es natural por tanto que los gobiernos no hayan
promovido este sector y no dirijan la inversión necesaria al mismo. Por su parte, Álvarez
(2018) sostiene que, aunque los países de Latinoamérica no se han visto inmersos en
conflictos internacionales, estos aun así han sido presas de ataques cibernéticos externos
e internos. Es producto de ello que recién se viene impulsado el crecimiento de este sector,
aunque vale agregar que en determinados países este compromiso se ha pospuesto.
Asimismo, Vargas, Recalde y Reyes (2017) han indagado que algunos países en
Latinoamérica han emprendido una iniciativa para crear estrategias de ciberseguridad y
ciberdefensa. Tal es el caso de Colombia mediante la estrategia del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES) para la ciberseguridad y ciberdefensa. Por su
lado, el Perú ha propuesto políticas y estrategias nacionales para la ciberseguridad y
ciberdefensa.
La situación del Perú en el campo de la ciberseguridad se ha visto rezagada al no dar
la importancia e inversión necesaria para este sector, el Perú se ha visto afectado por
innumerables ciberataques durante el 2021, colocándolo como el primer país de
Latinoamérica más atacado en la región, dejando en evidencia la debilidad en su
infraestructura de seguridad cibernética.
A pesar de que los programas de ciberseguridad y ciberdefensa es un tema que ha sido
postergado en el Perú, Bonilla y Ortiz (2020) comentan que los lineamientos en la
estrategia de ciberdefensa y ciberseguridad se concentran en el desarrollo de capacidades
ofensivas, disuasivas, defensivas e inteligencia para el cuidado del Estado aclarando
estándares y compromisos para asegurar el manejo de la información digital a fin de
gestionar y mitigar un posible ciberataque manteniendo la capacidad de resiliencia para
responder, recuperar y restaurar las áreas afectadas, ello se vería reflejado si se invierte
en programas de ciberseguridad y ciberdefensa.
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Desarrollo
La ciberseguridad y la ciberdefensa son dos de las áreas más importantes en la
seguridad actual considerando la continua alza en la frecuencia de ataques cibernéticos.
La función de esas acciones implica preservar la estabilidad de cualquier estado a partir
de la creación de una estructura que pueda garantizar la seguridad de la información
clasificada de cada uno de sus organismos públicos. Vale mencionar que el espacio
cibernético es un entorno en constante evolución y crecimiento. Cada vez es mayor la
información disponible y son más los usuarios que se unen, quienes van de personas
comunes a empresas privadas o entidades públicas. Se considera que desde el 2010 hasta
el 2020 la cantidad de usuarios ha aumentado en un 150% (Díaz, 2021).
Figura 1
Crecimiento porcentual de usuarios en la Internet
Nota: Adaptada con datos de Díaz (2021).
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La ciberseguridad, según Becerril (2021), está definida como el conjunto de métodos,
procedimientos e implementación de herramientas tecnológicas que buscan mantener bajo
confidencialidad la información de una institución. Asimismo, se encarga de garantizar la
continuidad, integridad y disponibilidad de los sistemas y redes informáticas ante
situaciones de ataques cibernéticos o de acceso no autorizado. Por su parte, Córdoba y
Pérez (2021) definen a la ciberdefensa como el conjunto de actividades, sean activas o
pasivas, enfocadas a fortalecer la funcionalidad del ciberespacio, su sistema de redes,
equipos, personal y enlaces a fin de mantener la defensa de su información y asegurar el
cumplimiento de las acciones que estas tengan que desempeñar, evitando que terceros
puedan interceder para utilizarlas de manera errada. Por otro lado, Vargas, Recalde y
Reyes (2017) indican que existe una diferencia clara entre ciberseguridad y ciberdefensa,
la cual se puede reconocer en los siguientes aspectos:
• La ciberseguridad crea mecanismos de protección ante ciberataques, mientras que
la ciberdefensa busca proteger y a la vez generar ataques a modo de respuesta.
• La ciberseguridad es complementaria a la ciberdefensa.
• La ciberdefensa se enfoca en prevenir e impedir ataques o amenazas cibernéticas
que generen inestabilidad sobre un Estado y su población, mientras que la
ciberseguridad es el conjunto de normativas y políticas que protege la información
de los usuarios cibernéticos.
• La ciberseguridad busca crear los mejores mecanismos que impiden el acceso a la
información, mientras que la ciberdefensa tiene como finalidad repeler los ataques
creando mecanismos de defensa que den una respuesta directa a los ataques.
Es importante reconocer la diferencia entre estos dos enfoques, dado que así se puede
tener una percepción más clara sobre qué tipo de mecanismo se está utilizando para
salvaguardar la integridad cibernética de cada organización o estado.
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El ciberespacio y las nuevas amenazas
La humanidad siempre ha buscado encontrar nuevos medios que le ayuden a facilitar
su rutina diaria. Es ante esa iniciativa que se ha contemplado al mundo de la tecnología
como el escenario más apto para administrar sus diversas funciones cotidianas, lo que a
su vez la ha expuesto a adentrarse al mundo del ciberespacio. Es mediante este complejo
universo que autoridades de diversas sociedades han podido obtener, por ejemplo, el
control de sus sistemas de transporte y comunicación, monitorear sus redes de servicios
básicos y almacenar información de interés nacional (Cujabante et al, 2020). Muy a pesar
de sus beneficios, esta nueva realidad ha traído consigo nuevas amenazas que pondrían
en riesgo la estabilidad y el normal funcionamiento de esos sectores o de una nación entera
(Asencio, 2018).
El ciberespacio es un término hoy en día popularizado. Estrategas de la tecnología,
gobernantes, militares, empresarios, líderes de industrias y profesionales de la seguridad
lo definen como un entorno digital interconectado muy extendido, en donde agentes
cibernéticos pueden interactuar por medio de una conexión a la red (Robles, 2015)
haciendo posible que el mundo se mantenga en contacto sin barreras. Vargas, Recalde y
Reyes (2017) comentan que el ciberespacio es un conjunto de elementos. Estos lo
conforman la Internet, las redes de telecomunicaciones, computadoras, softwares,
máquinas, las redes sociales, páginas web y los cibernautas, y es un espacio que tiene
como función intercambiar servicios y conocimientos. Por su parte, Valdés y Cabrera
(2013) se refieren al ciberespacio como una plataforma abstracta, estratégica y operativa
constituida por redes informáticas que son captadas mediante el uso de aparatos digitales
a fin de dar lugar a procesos sociales y culturales alternativos.
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El espacio cibernético se encuentra inmerso en la red de ordenadores, los móviles, los
aparatos digitales, todo un mundo amplio y confuso de entender. A propósito, Asencio
(2018) menciona las siguientes características para comprender la naturaleza del espacio
cibernético:
• Es un entorno continuamente dinámico y en constante crecimiento.
• Impacta y produce cambios en las sociedades que acceden al ciberespacio. De
hecho, las generaciones que han accedido tempranamente al ciberespacio presentan
motivaciones y deseos distintos a las generaciones que no tuvieron ese
acercamiento prematuro.
• Las operaciones que se llevan a cabo en el espacio cibernético tienen una amplitud
ilimitada. Esta no presenta fronteras por lo que puede llegar a cualquier parte del
mundo.
• Debido a la utilización de identidades virtuales, las operaciones efectuadas se
pueden realizar bajo anonimato.
• Las acciones efectuadas en el ciberespacio generan un efecto inmediato.
Es importante mencionar que el espacio cibernético ha sido de gran ayuda para
fortalecer el desarrollo social, ya que mediante sus procesos se puede establecer un orden
y control de grandes sistemas sociales. En tanto, conocer las características esenciales del
ciberespacio es fundamental para crear planes de defensa y seguridad ante amenazas que
pueden conllevar al caos, los que por ejemplo son ejecutados por los cibernéticos. Estos
pueden causar apagones eléctricos, fallas en equipos militares, violaciones a secretos de
seguridad nacional, robar datos confidenciales, interrumpir las redes telefónicas e
informáticas, logrando paralizar los sistemas obligando a que los datos no se encuentren
disponibles. Es por esta razón que no es una exageración decir que las amenazas
cibernéticas pueden afectar el funcionamiento diario de la vida tal como lo conocemos.
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El espacio cibernético proporciona la posibilidad de anonimato por medio de la
Internet. Esta sería una característica ventajosa para generar los actos delictivos, dado que
dificulta la identificación y rastreo del usuario ante la ejecución de una amenaza o ataque
(Ramírez, 2016). Por ende, esta realidad se convierte en un reto de gran relevancia para
cada nación, en donde cada uno deberá enfocarse a impulsar una infraestructura y
mecanismos de seguridad para la defensa cibernética. Una amenaza cibernética es un acto
malicioso que busca dañar o robar datos, e interrumpir la vida digital en general. Los
ataques cibernéticos incluyen amenazas como virus informáticos, filtraciones de datos y
ataques de denegación de servicio (Pauli y Franco, 2020).
Es un hecho que hoy día salvaguardar la integridad de un estado o nación no solo
implica un enfoque físico, sino también cibernético. Muy a pesar, si en teoría ambos tienen
un alto nivel de importancia, ese último rubro ha sido postergado en la mayoría de los
países subdesarrollados (Medeiros y Franco, 2020). En extensión, Aranda (2018) comenta
que en Latinoamérica se registra una variedad de crímenes cibernéticos. Entre ellos se
encuentra un reciente robo de alrededor de 10 millones de dólares efectuado a una entidad
financiera chilena. Entonces, el haber invertido una fracción de esa cantidad al rubro de
la ciberseguridad, tranquilamente hubiera evitado tal desfalco. Aranda añade además que
lo ocurrido no es un tema propiamente de un país, sino que se trata de un asunto global,
pues las pérdidas anuales debido al cibercrimen oscilan entre un 0,8 a 1,0 por ciento del
producto global bruto.
No solo Chile ha sido el único país de la región víctima de ataques cibernéticos.
Además de ser uno de ellos, el Perú ha registrado una gran cantidad de ciberataques
(Quiroga, 2021), un dato bastante preocupante y negativo para los usuarios y empresas
del país. Ya de por sí esa es una muy buena razón para que sus gobernantes le den una
mayor importancia a la implementación de sistemas de seguridad sólidos y robustos para
la protección de la información. Así mismo, Poma y Vargas (2019) explican que las
modalidades más comunes de los ciberdelincuentes se hacen mediante el robo y venta de
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la información de tarjetas; seguido de la sextorsión —la cual se refiere a la publicación
no autorizada de imágenes íntimas—; el robo de dinero de cuentas bancarias y; ventas
falsas en línea.
Figura 2
Ranking de ciberataques en Latinoamérica
Es importante destacar que mientras el espacio cibernético siga creciendo a nivel
comercial, los cibercriminales se verán más interesados en buscar nuevas estrategias para
llevar a cabo sus estafas (Álvarez, 2018). Estos delincuentes estarán atentos a escenarios
que le den acceso a terrenos fértiles en los que puedan captar víctimas potenciales, tal
como se observó durante el principio de la pandemia del COVID 19, en donde el mayor
porcentaje de denuncias por parte de los ciudadanos peruanos se relacionaban a delitos
informáticos bajo una modalidad en donde los delincuentes se hacían pasar por entidades
financieras por medio de diversas vías, tales como llamadas, mensaje de WhatsApp y
correos electrónicos (Quiroga, 2021).
Página 66
Por otro lado, Jardín, Carneiro y Silva (2017) sostienen que las estrategias de defensa
deben ser vistas desde un punto militar. En este sentido, de ser necesario, se debe
considerar la utilización de todas las fuerzas de una nación, que, a través de operaciones
a gran escala, planificación y desarrollo a largo plazo, se garantice la seguridad. Al
respecto, Castillo (2021) menciona que las FF. AA. del Perú deben actuar de forma
integral ante una amenaza cibernética. Es por esa razón que en el tiempo se ha orientado
a la creación de una política sectorial de ciberdefensa. En el 2017, la Dirección de Política
y Planeamiento Estratégico para la Defensa del Ministerio de Defensa formuló un
proyecto de directiva que establecía las Políticas del Sector Defensa en Ciberdefensa.
Aunque no fue aprobada, fue el inicio de una serie se decisiones que permitieron reforzar
la Defensa Nacional del Perú.
Es necesario también, tomar en cuenta el costo que implica implementar sistemas de
defensa. Galinec, Možnik y Guberina (2017) comentan que mientras que el costo por
defender las estructuras cibernéticas y los beneficios de los ataques exitosos siguen
aumentando, el costo por lanzar un ataque simultáneo se encuentra disminuyendo.
Figura 3
Línea de tiempo de los avances de la ciberdefensa en el Perú
Nota: Castillo (2021)
Página 67
Por otra parte, Broeders (2021) comenta el desajuste existente en la evaluación de
amenazas por parte del gobierno y corporaciones que indican un entorno en alto riesgo.
Se manifiesta así una capacidad gubernamental limitada y una poca voluntad política para
proteger a las empresas en línea. Si bien las empresas pueden defender sus propias redes,
no pueden tomar represalias ni recopilar pruebas ante fraudes más allá del perímetro de
sus propias redes. A propósito, Cujabante et al (2020) alegan que cuando se enfrenta a un
atacante criminal de otro país o patrocinado por un Estado extranjero, la defensa
cibernética pasiva a menudo parece solo una parte de la solución, algunos abogan por una
postura de autodefensa cibernética más agresiva.
La desterritorialidad del ciberespacio
A diferencia de los territorios tradicionales, las acciones en el ciberespacio no están
limitadas por controles fronterizos debido a que la inmaterialidad del ciberespacio es
demostrable en la red de flujo del espectro electromagnético. Sin embargo, el ciberespacio
está anclado por dispositivos móviles operados en dominios usuales, pero al mismo
tiempo impregna simultáneamente y abarca otras potestades (Pauli y Franco, 2020). La
inmaterialidad del ciberespacio permite la transposición de límites por diferentes flujos
de información. Esta es la peculiaridad más evidente del ciberespacio en cuanto a su
ruptura con los conceptos tradicionales de territorio como el espacio físico delimitado por
fronteras (Medeiros y Franco, 2020).
Para crear un sólido sistema de defensa y seguridad cibernético es necesario entender
a profundo de qué se trata el ciberespacio. Analizar su territorio físico si bien no es el
conducto más amplio para alcanzar este entendimiento, sí es una dirección para entender
una parte de su constitución. Este terreno físico se refiere a la capa conformada por los
dispositivos, los cuales permiten la inserción en el espacio cibernético (Pauli y Franco,
2020).
Página 68
Propuesta de estrategia para la ciberseguridad en el Perú
En la actualidad, los ataques cibernéticos cada vez son más frecuentes consecuencia de
la exposición de sus sistemas de seguridad. Esto ha generado el aumento en la inversión
para salvaguardar la información. Para una empresa pequeña podría resultar un atentado
contra un patrimonio de 100 mil dólares, mientras que en caso el ataque sea en contra a
una institución, organismo social o hacia el mismo Estado, el daño sería irreparable, lo
que conllevaría a no solo la pérdida de activos, sino también la confianza de los
inversionistas (Ormachea, 2020).
El principal objetivo de los delincuentes cibernéticos es acceder a la información
confidencial, ya sea de las instituciones privadas o del estado, obtener secretos militares,
rastrear movimientos de tropas en conflictos armados entre países o exponer a agentes de
contrainteligencia. Por ende, es de suma importancia asistir a este tema de manera
minuciosa y contar con estrategias que se adapten a las exigencias actuales permitiendo
contrarrestar cualquier diversidad de ciberataques que puedan perturbar o buscar destruir
las infraestructuras estatales o hasta generar una ciberguerra (Aguilar, 2019).
De acuerdo con Aguilar (2021), una estrategia sólida de ciberseguridad puede
proporcionar una buena postura de seguridad contra ataques maliciosos diseñados para
acceder, alterar, eliminar, destruir o extorsionar sistemas y datos confidenciales de una
organización o usuario. En extensión, la ciberseguridad también es fundamental para
prevenir ataques que tienen como objetivo deshabilitar o interrumpir las operaciones de
un sistema o dispositivo.
La propuesta de estrategia para la ciberseguridad del estado peruano se debe
caracterizar por estar cimentada en un sistema participativo y cooperativo, alentando e
integrando la participación conjunta de diversos agentes, tales como la ciudadanía,
instituciones y organizaciones públicas y privadas, así como militares activos y hasta la
comunidad internacional, todo ello con la finalidad de que se desarrolle un programa
Página 69
eficaz ante cualquier ataque y que procure reducir la brecha en la capacidad de respuesta
(Sheth, Bhosale y Kurupkar, 2021). Para reforzar la capacidad cibernética nacional es
necesario que exista la separación de las redes internas del Estado de la Internet pública.
Al mismo tiempo, contar con una organización que se encargue de lidiar y gestionar la
ciberseguridad de la nación, así como de un sistema tecnológico de alta calidad para
detectar y responder a los ciberataques en tiempo real. Esto se puede alcanzar mediante
las siguientes tres fases propuestas por Ormachea (2020):
• Planificación: Por lo general, los efectos que se generan de un cibercrimen se
conocen una vez que es ejecutado. Por ende, la fase de planificación involucra una
exploración inteligente e ingeniosa que permita evaluar el alcance asociado a la
amenaza, permitiendo crear mecanismos de defensa suficientes. Es fundamental
además contar con equipos actualizados que no generen una falsa sensación de
seguridad y más bien permiten que las amenazas se materialicen.
La fase de planificación debe cumplir con medidas tales como establecer un
dominio basado en la confianza y la cooperación público-privado-militar, en donde
se compartan responsabilidades en materia de ciberseguridad. Se debe promover
además un ecosistema innovador que permita un crecimiento sostenido y constante
del sistema de ciberseguridad nacional. Finalmente, se debe de fomentar
arduamente una cultura de seguridad cibernética en la población que dé a reconocer
su importancia.
• Ejecución: En esta fase se debe replantear de manera constante nuevas formas o
vías de acción para robustecer la infraestructura de la seguridad nacional. En tanto,
se debe establecer la forma de la implementación de un plan básico en la
ciberseguridad nacional a nivel táctico y operacional, de modo que se persigan los
objetivos establecidos en la estrategia. Lo antes mencionado debe ser llevado a
cabo considerando medidas tales como incrementar la seguridad de la
infraestructura central nacional, diseñar un sistema de ciberseguridad de alta
Página 70
tecnología y mejorar las capacidades de respuesta ante ataques cibernéticos. Aquí
es crucial que las fuerzas armadas tengan un papel activo en las medidas defensivas
contra los ataques cibernéticos masivos.
• Evaluación: En esta fase se lleva a cabo una revisión de las fases anteriores. Se
realiza la supervisión periódica de los aspectos comprendidos en la estrategia, así
como la subsanación de las deficiencias a fin de brindar mejoras que permitan
elevar la calidad de la ciberseguridad de las personas, empresas y la entidad
gubernamental. Es fundamental que esta fase ejecute el paradigma de la medida:
enriquecimiento de los sistemas de cooperación bilateral y unilateral.
Conclusiones
Perú presenta un déficit en temas de ciberseguridad y ciberdefensa debido a que no se
han ejecutado adecuadamente los procesos o medios tecnológicos que permitan fortalecer
la protección de datos o información de entidades u organismos tanto privados como
públicos. Esta deficiencia se justifica ante la ausencia de amenazas de conflictos a gran
escala, lo que provoca el desinterés respecto al tema por parte de los gobernantes de
estado. En ese sentido, esa desmotivación representa uno de los retos de mayor relevancia
para cambiar el rumbo de esta situación. Por otra parte, Perú es considerado como el país
que registra un mayor número de ataques cibernéticos en la región relacionados al hurto
de información personal de los ciudadanos.
Por su parte, los países desarrollados han considerado la importancia que representa
contar con sólidos sistemas de seguridad y defensa cibernética, ya que la estabilidad de
estos depende en gran medida de la protección de información o datos oficiales del estado.
Mientras tanto, los países menos desarrollados manifiestan un avance tardío. Tal es el
caso del Perú que, a pesar de haber tenido la iniciativa de crear políticas y estrategias
nacionales enfocadas a la ciberseguridad y ciberdefensa, no dirige la inversión suficiente
Página 71
para la continua actualización de estas, valiéndose de tecnologías obsoletas que vulneran
la seguridad nacional.
Por otro lado, el cuerpo de las FF. AA. peruanas posee una capacidad limitada para
contrarrestar un ataque cibernético de importancia al no contar con el equipamiento ni la
tecnología necesaria que cumplan con las exigencias actuales, además de una estrategia
de ciberseguridad y ciberdefensa eficiente, la cual es la que integra la cooperación de los
sectores público, privado y militar. Cabe destacar que el desconocimiento y la falta de
investigación en esta área es una de las barreras que debe ser cubierta, a fin de ir
disminuyendo la amenaza de un posible caos ante la eventualidad de un ataque de este
tipo.
Se debe considerar al ciberespacio, militarmente hablando, como un medio o dominio
en el que existe amenazas reales que pueden llegar a ocasionar mucho daño y en donde la
vulnerabilidad ante los ataques va en aumento, no solo por la expansión de la Internet,
sino por cómo la sofisticación de los ciberataques aumenta en mayor medida.
Adicionalmente, si bien cualquier estrategia debe ser constantemente estudiada para
evaluar su efectividad, en el caso del Perú es necesario un modelo de gobernanza en
ciberseguridad y ciberdefensa que acople y materialice de forma efectiva los esfuerzos de
los diversos sectores del estado.
La seguridad nacional en el Perú hoy en día no solo depende de salvaguardar las
fronteras terrestres, marítimas y aéreas, que era lo habitual en tiempos pasados. Ahora
también se deben velar y fortalecer los sistemas de seguridad cibernéticos, aquellos que
sepan contrarrestar un ciberataque en caso de que este tenga lugar. Es por ello por lo que
las FF. AA. tienen como desafío capacitarse en cada uno de estos sectores, logrando así
convertirse en un organismo integral en cuando a defensa y seguridad se refiere.
Página 72
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Página 77
ERRORES AL ENFRENTAR AMENAZAS A LA
SEGURIDAD NACIONAL:
EL CASO DE LA PANDEMIA
ERRORS WHEN FACING THREATS TO NATIONAL
SECURITY: THE CASE OF THE PANDEMIC
PP. 77-103
Yuri Núñez del Prado Guevara
matrixf28@yahoo.com.mx
Centro de Altos Estudios Nacionales
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3475-2035
Licenciado en Ciencias Aeronáuticas (EOFAP), Magíster en Administración (UNFV), Maestría en
Gobernabilidad, Defensa Nacional y Desarrollo Aeroespacial (USMP), y Maestría en Doctrina y
Administración Aeroespacial (ESFAP); con estudios en Doctorado en Defensa y Seguridad
Estratégica (CAEN). Estudios en el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED
– España. Experto en Políticas Públicas y Especialista en Gobernabilidad y Ciberseguridad de la
Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional SEDENA. Consultor para la elaboración de políticas
nacionales.
Recibido:17 Ene 23
Aceptado: 13 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.101
Página 78
Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo identificar los principales errores que el Estado Peruano
cometió en la gestión de la pandemia y que lo llevaron a ser el país con mayor número de muertes
per cápita en el mundo. Para ello, en el escenario pre pandemia, se precisarán las diferencias entre
riesgo y amenaza, se analizarán sucintamente los documentos que identifican a la pandemia como
una amenaza a la seguridad nacional y como desastre
1
; y los compromisos internacionales
incumplidos del Estado respecto a la gestión del riesgo de desastres. Luego se examinará la
normatividad y los procesos internos de instituciones nacionales encargadas de la identificación,
planeamiento y gestión de la amenaza, descubriendo en el análisis las falencias administrativas,
organizativas y funcionales de las mismas. A continuación, se identificarán los efectos adversos
que surgen como resultados del impacto de la pandemia para determinar la importancia de su
gestión. Los resultados nos llevan a concluir que a pesar de contar administrativa, organizativa y
funcionalmente con instituciones con suficientes elementos para la gestión de la amenaza, desde el
más alto nivel, éstas subestimaron la velocidad con la que creció la probabilidad de ocurrencia y el
impacto de la misma, estableciendo criterios equivocados para la gestión de la amenaza desde la
política de gobierno hasta los niveles operativos, lo que dio lugar a que se convirtiera en un desastre
de origen biológico trayendo como consecuencia ingentes daños para el país, pero principal y
particularmente para miles de ciudadanos peruanos que perdieron la vida.
Palabras clave: seguridad nacional, riesgo y amenaza, pandemia, gestión del riesgo de
desastres.
1
Definido como el conjunto de daños y pérdidas, en la salud, fuentes de sustento, hábitat físico, infraestructura,
actividad económica y medio ambiente, que ocurre a consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya
intensidad genera graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales, sobrepasando la capacidad de
respuesta local para atender eficazmente sus consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción
humana.
Página 79
Abstract
The objective of this paper is to identify the main errors that the Peruvian State made in the
management of the pandemic and that led it to be the country with the highest number of deaths
per capita in the world. For this, in the pre-pandemic scenario, the differences between risk and
threat will be specified, the documents that identify the pandemic as a threat to national security
and as a disaster will be briefly analyzed; and the unfulfilled international commitments of the State
regarding disaster risk management. Then the regulations and internal processes of national
institutions responsible for the identification, planning and management of the threat will be
examined, discovering in the analysis their administrative, organizational and functional
shortcomings. Next, the adverse effects that arise as a result of the impact of the pandemic will be
identified to determine the importance of their management. The results lead us to conclude that
despite having administrative, organizational and functional institutions with sufficient elements
for threat management, from the highest level, they underestimated the speed with which the
probability of occurrence and the impact of the threat grew. Itself, establishing wrong criteria for
threat management from government policy to operational levels, which led to it becoming a
disaster of biological origin, resulting in enormous damage to the country, but mainly and
particularly for thousands of Peruvian citizens who lost their lives.
Keywords: national security, risk and threat, pandemic, disaster risk management
Página 80
Introducción
En el curso de esta investigación, una de las primeras cosas que se observaron, es que
muchas de las personas confundían el riesgo y la amenaza, inclusive algunos los usan como
sinónimos y teniendo en cuenta que la normatividad no lo deja totalmente claro, es necesario
precisar que el concepto de riesgo como la contingencia, posibilidad de ocurrencia o proximidad
de un daño no tiene un consenso claro en la literatura.
Por un lado, no hay duda de que, en el uso común, en términos del lenguaje, el riesgo tiene
un significado intuitivo que depende de aspectos subjetivos, pues éste se entiende como una
situación que implica enfrentar una actividad causante de consecuencias indeseables e inesperadas,
es decir cómo un entorno puede influir negativamente en contra de determinado sujeto.
En la medida que por diferentes motivos y contextos, ese riesgo pueda causar o infundir
miedo a un sujeto específico debido a que sus efectos negativos -como la provocación de un mal
grave para él o la manera como su entorno le podrían generar perjuicio-, entonces dicho riesgo se
convierte en una amenaza para él.
El escenario latinoamericano es muy sensible a los riesgos que se han convertido en
amenazas que en su conjunto son el principal factor de inestabilidad política, económica y social
que lo ha caracterizado desde mediados del siglo pasado, habiendo surgido nuevas amenazas a la
seguridad que no eran consideradas como tales por las visiones tradicionales que tienen un origen
variado, complicado y más aún complejo, configurándose una situación que afecta internamente a
los Estados, causando perjuicios a la gobernabilidad de los países.
Así, el Estado Peruano está expuesto a innumerables riesgos que de acuerdo a determinadas
condiciones, podrían afectar la Seguridad Nacional, por lo que para su supervivencia es de vital
importancia que estos riesgos al que nuestro país es sensible sean tempranamente identificados y
permanentemente monitoreados a fin de que su tendencia sea la señal que tempranamente nos
indique que ese riesgo se va a convertir en una amenaza y nos otorgue un tiempo que es
fundamental para enfrentarla.
Página 81
Uno de esos riesgos identificados y que debió ser monitoreado por nuestros sistemas de
seguridad es el catalogado como «Enfermedades infecto contagiosas», el cual ni siquiera tiene un
nombre apropiado, toda vez que de acuerdo a lo precisado, cualquier enfermedad es solo un riesgo
y per se no puede ser considerada como amenaza, sino hasta que esta se ha propagado
descontroladamente para llegar a constituirse en lo que se denomina pandemia. En ese sentido, la
enfermedad es considerada desastre cuando el agente infeccioso adquiere una difusión a nivel de
epidemia o pandemia, convirtiéndose en el más peligroso de los desastres: el biológico.
Amenazas a la seguridad nacional
La identificación de la amenaza que nos ocupa tiene lugar en la Conferencia Especial sobre
Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA, 2003) en la Ciudad de México, y se
origina en una decisión del más alto nivel político -los jefes de Estado y Gobierno- que fue adoptada
en la Segunda Cumbre de las Américas, culminando este proceso con la realización de una
Conferencia Especial sobre Seguridad, en el marco de la OEA.
En este entonces, se acordó celebrar la Conferencia luego de una serie de tareas centradas
en una revisión de temas referidos a los enfoques sobre la seguridad internacional en el Hemisferio
y encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica: «efectuar el seguimiento y
profundización de los temas relativos a medidas de fomento de la confianza y seguridad; realizar
un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional
en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que
permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamentos e
identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano
relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica».
Las exposiciones giraron, con diversos énfasis, en torno al Proyecto de Declaración sobre
Seguridad en las Américas, y desarrollaron varios de los conceptos en él contenidos; de manera
destacada se abordaron enfoques sobre seguridad multidimensional, y las amenazas tradicionales
y las nuevas amenazas. De este trabajo se consensúa que:
Página 82
«Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance
multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las
prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y
a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de
los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.»
(p. 2)
«Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de
naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales
deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos
políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.» (p. 3)
«La seguridad de los Estados del hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por
amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros
desafíos de naturaleza diversa: los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA
y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente.» (p. 4)
Teniendo en cuenta que la seguridad nacional a nivel mundial y en especial en los estados
americanos da un giro debido a la nueva visión antropocéntrica, queda clara la importancia de
identificar las amenazas que afectan al ser humano y que se sitúan en la base de la jerarquía de
necesidades humanas de Maslow, ya que más allá de considerarse un mero aspecto de seguridad
(segundo nivel), la salud es el único factor que dificulta o impide la homeostasis
2
y esto afecta
directamente las necesidades fisiológicas establecidas en el primer nivel de la pirámide.
La gestión del riesgo de desastres
En el año 2015, durante la tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada
en Sendai (Japón) se estableció un Marco para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030
con una visión centrada en la gestión del riesgo en lugar de en la gestión de desastres, habiéndose
definido siete objetivos mundiales, entre otros la reducción del riesgo de desastres y evitar que se
produzcan nuevos riesgos, (es decir le dio un sentido proactivo más que reactivo), así como un
2
Definido como el estado de equilibrio entre todos los sistemas del cuerpo que se necesitan para sobrevivir y funcionar
correctamente.
Página 83
conjunto de principios rectores, incluida la responsabilidad primordial de los Estados de prevenir
y reducir el riesgo de desastres que involucra la participación de toda la sociedad y todas las
instituciones del Estado.
Este marco amplía el marco que le precedió para centrarse tanto en las amenazas naturales
como de origen humano, así como en las amenazas y los riesgos ambientales, tecnológicos y
biológicos conexos, es decir incluye amenazas tipo la pandemia, recalcando entre otras cosas la
imperiosa necesidad de comprender mejor el riesgo de desastres en todas sus dimensiones; el
compromiso de realizar inversiones preventivas que consideren la evaluación de los riesgos a fin
de impedir la aparición de nuevos riesgos y el fortalecimiento de la infraestructura sanitaria que
coadyuve a su resiliencia.
Señala la urgencia de la prevención y la planificación, centradas en la persona, sus medios
de subsistencia, su salud, su patrimonio cultural, sus activos socioeconómicos y sus ecosistemas;
la importancia del trabajo en todos los niveles para reducir el grado de exposición y la
vulnerabilidad; la adopción de medidas puntuales para luchar contra los factores subyacentes que
aumentan el riesgo de desastres, los arreglos institucionales deficientes, las políticas públicas
formuladas sin conocimiento de los riesgos, la falta de regulación e incentivos para inversiones
privadas en la reducción del riesgo y la lucha contra los desastres, estableciendo el siguiente
objetivo:
«Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes
implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural, jurídica,
social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional que
prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los
desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la recuperación y refuercen de ese
modo la resiliencia».
Página 84
Para lograr el objetivo instan a los Estados a adoptar las siguientes medidas:
1) Comprender el riesgo de desastres.
2) Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
3) Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
4) Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para
«reconstruir mejor» en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción.
En mayo del 2019, es decir un año antes de que se desatara la pandemia, el Perú participó
de la Sexta Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres (en el marco del Sendai)
estando la delegación peruana integrada por el Presidente del Consejo Directivo del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), Javier Abugattás, el Jefe del Centro Nacional
de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED), el Valm.(r)
Wladimiro Giovannini y el Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Gral. Jorge Luis
Chávez Cresta.
Sin embargo, como veremos más adelante, ninguna de las instituciones a las que
representaban los miembros de la delegación, tomaron las correspondientes acciones
considerativas en el planeamiento ni las preventivas ante la amenaza, para por lo menos minimizar
los efectos de la pandemia. Tampoco se tomaron en consideración las prioridades establecidas en
el marco del Sendai, especialmente en lo que respecta a la inversión para reducir el riesgo, la
implementación y preparación para afrontar la amenaza, ni mucho menos para darle una respuesta
eficaz y en un extremo, en el combate contra la pandemia, el Estado rechazó la iniciativa de los
empresarios del sector privado a colaborar con la adquisición de vacunas para su personal que
constituía la fuerza laboral necesaria para evitar el terrible y dañino estancamiento económico que
tanto daño nos ha ocasionado.
Estas incomprensibles decisiones gubernamentales amparadas en ideologías y doctrinas
estatistas, aumentaron el descontento ciudadano y después de muchas batallas legales, recién
fueron revertidas en junio del 2021.
Página 85
Otros compromisos internacionales
Además del Marco del Sendai, el Perú suscribió compromisos como el Reglamento
Sanitario Internacional 2005 (RSI) vigente desde el 15 de junio de 2007, el cual es un acuerdo
internacional jurídicamente vinculante suscrito por 196 países, entre los que se encuentran todos
los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Su objetivo consiste en ayudar a la comunidad internacional a prevenir y dar respuesta a los
riesgos graves para la salud pública que puedan cruzar fronteras y amenazar a la población mundial.
La finalidad y el alcance del RSI consisten en prevenir la propagación internacional de
enfermedades y proporcionar protección frente a ellas, controlarlas y darles una respuesta de salud
pública, todo ello de forma proporcional a los riesgos que supongan para la salud pública y evitando
interferencias innecesarias con los viajes y el comercio internacionales.
En este Reglamento se precisa su alcance que no se limita a tal o cual enfermedad o
modalidad de transmisión en concreto, sino que abarca toda dolencia o afección médica,
cualquiera sea su origen o procedencia, que entrañe o pueda entrañar un daño importante para
el ser humano; y la obligación de los Estados Parte de instalar un mínimo de capacidades básicas
en materia de salud pública; en tal sentido Cada Estado Parte desarrollará, reforzará y mantendrá,
lo antes posible, pero a más tardar cinco años después de la fecha de entrada en vigor del presente
Reglamento para ese Estado Parte, la capacidad necesaria para responder con prontitud y eficacia
a los riesgos para la salud pública y las emergencias de salud pública de importancia
internacional.
Página 86
Cabe resaltar que previamente, ya existía el Código Sanitario Panamericano, vigente desde el
20 de noviembre del 1926
3
cuyos fines son:
− Prevenir la propagación internacional de infecciones o enfermedades susceptibles de
transmitirse a seres humanos.
− Estimular o adoptar medidas cooperativas encaminadas a impedir la introducción y
propagación de enfermedades en los territorios de los Gobiernos Signatarios o procedentes
de los mismos.
− Uniformar la recolección de datos estadísticos relativos a la morbilidad en los países de los
Gobiernos Signatarios.
− Estimular el intercambio de informes que puedan ser valiosos para mejorar la sanidad
pública y combatir las enfermedades propias del hombre.
− Uniformar las medidas empleadas en los lugares de entrada para impedir la introducción de
enfermedades transmisibles propias del hombre, a fin de que pueda obtenerse mayor
protección contra ellas y eliminarse toda barrera o estorbo innecesarios.
Responsables de la identificación de las amenazas
A continuación, se analizarán los organismos del Estado, conjuntamente con las normas
que los rigen y los procedimientos que tienen establecidos, que involucran directamente la
identificación de las amenazas para determinar en que parte específica de sus procesos se produce
la falla que nos lleva a la inadvertencia de la amenaza.
Empezaremos por la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). Las amenazas a la
seguridad nacional deben ser determinadas y monitoreadas en un Plan de Inteligencia Nacional
(PIN), el mismo que comprende a toda la inteligencia y actividades de contrainteligencia que se
producen y desarrollan en el Sistema de Inteligencia Nacional - SINA, independientemente del
campo de especialización de los componentes con la finalidad de lograr la identificación oportuna
de amenazas y riesgos a la seguridad nacional, coadyuvar al logro de los objetivos nacionales y
garantizar la disponibilidad, integridad y confidencialidad de los Activos Críticos Nacionales
3
El Código Sanitario Panamericano fue suscrito el 14 de noviembre de 1924 en La Habana, Cuba. La fecha indica la
Entrada en Vigor con base en la ratificación.
Página 87
(ACN). Consecuentemente, la Inteligencia Nacional es una actividad clave que sirve para
garantizar la continuidad del Estado y la supervivencia de la Nación. (DINA, Dirección de
Inteligencia Nacional, 2014).
El Proceso de Planeamiento de Inteligencia (PPI) establecido en la doctrina de la DINA es
el conjunto de actividades desarrolladas por los componentes del SINA, sometidas a un permanente
ciclo de retroalimentación y mejora continua, por el cual se determinan las amenazas, riesgos y sus
escenarios prioritarios, a fin de establecer los objetivos, políticas, estrategias y las
responsabilidades, que orientan los procesos de inteligencia y contrainteligencia.
La segunda de seis actividades de este proceso corresponde a la Formulación de la
Apreciación de Inteligencia Nacional (AIN) que se inicia con la identificación de las amenazas y
riesgos y la determinación de los Objetivos de Gobierno y ACN en riesgo, los cuales son analizados
y evaluados en un escenario específico sobre la base de la inteligencia disponible.
En este proceso no se ha identificado una pandemia como amenaza y en un extremo
tampoco se realizó el monitoreo que permitiera advertir la amenaza con la antelación suficiente
que se requiere para enfrentarla.
Página 88
Figura 1
Proceso de Planeamiento del Plan de Inteligencia Nacional PIN
Nota: Adaptado del Manual de Doctrina DINI.
Por otro lado, el Centro de Planeamiento Nacional (CEPLAN) en sus estudios, al no haber
concebido dentro de su planeamiento prospectivo dicha amenaza como prioritaria, dedica algunas
páginas a justificar ese desacierto, considerando las enfermedades infecciosas como un «cisne
negro»,
4
calificando a la amenaza con frases como: no tienen, por naturaleza, una distribución
estocástica conocida ex-ante, por lo que esto hace que sea prácticamente imposible protegerse /
asegurarse frente a dichos eventos, o que durante el 2019 era impensable que una epidemia se
expandiera por todo el mundo, alcanzando el nivel de pandemia. (CEPLAN, 2020)
4
La teoría del cisne negro o teoría de los sucesos del cisne negro es una metáfora que describe un
suceso sorpresivo (para el observador), de gran impacto socioeconómico y que, una vez pasado el hecho, se racionaliza
por retrospección (haciendo que parezca predecible o explicable, y dando impresión de que se esperaba que
ocurriera). Fue desarrollada por el filósofo e investigador libanés Nassim Taleb.
RECEPCIÓN DE
OBJETIVOS DE
GOBIERNO
RECEPCIÓN DEL
INVENTARIO DE
ACTIVOS
CRÍTICOS
NACIONALES
FORMULACIÓN
DE LA
APRECIACIÓN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
FORMULACIÓN
DEL PROYECTO
DEL PLAN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
APROBACIÓN
DEL PLAN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
FORMULACIÓN
DEL PLAN
INSTITUCIONAL
DE INTELIGENCIA
(PII)
SUPERVISIÓN Y
CONTROL DEL
PLANEAMIENTO
DE INTELIGENCIA PIN
AQUÍ SE
REALIZA LA
IDENTIFICACIÓN
DE AMENAZAS
Página 89
En el anexo 1 de dicho documento correspondiente al Diccionario de los Riesgos y
Oportunidades, identifica como riesgo la «Propagación rápida y masiva de enfermedades
infecciosas», definiéndola como propagación incontrolada de enfermedades infecciosas como
resultado de la resistencia a los antibióticos, antivirales y otros tratamientos que conducen a
muertes masivas.
Para describir los «Riesgos que podrían afectar el bienestar de la población peruana y el
desarrollo nacional» elabora un «Mapa de Riesgos Globales 2020» tomando en consideración el
concepto de riesgo global, y habiendo realizado consultas técnicas a expertos con el objetivo de
identificar y analizar aquellos que podrían afectar directamente a Perú en los próximos diez años,
recalcando que su análisis nos permitirá enfrentar y evaluar las opciones disponibles para el control
de posibles eventos, además, de buscar explorar los riesgos en los paradigmas alternativos y
escenarios, de manera que permita mostrar la concretización de los riesgos y la resistencia del país
ante un entorno poco favorable.
A continuación, dicho organismo presenta un «Ranking de los riesgos globales», donde el
riesgo «Propagación rápida y masiva de enfermedades infecciosas» ocupa el puesto 12. Habiendo
realizado una priorización de la lista de riesgos global utilizando los criterios de probabilidad de
ocurrencia y magnitud de impacto en los próximos diez años, cuya información se ha recogido
mediante una consulta de expertos, sitúa este riesgo en el cuadrante de «mayor impacto y menor
probabilidad».
Efectivamente, en la Figura 2 se presenta el cuadrante II que muestra los riesgos poco
probables y de un impacto severo en el bienestar de la población peruana y el desarrollo nacional
en los próximos diez años. Dentro de este cuadrante es posible encontrar a los siguientes riesgos:
(i) crisis alimentaria; (ii) propagación rápida y masiva de enfermedades infecciosas; y (iii) colapso
o crisis del estado, tal como un conflicto civil, golpe militar, o estados fallidos.
Página 90
Sin embargo, y a pesar que en la fecha de elaboración del informe ya se habían producido
otras pandemias y se tenía conocimiento efectivo de la ocurrencia de la pandemia del COVID-19,
su vertiginosa velocidad de propagación, y sus nefastos efectos, el estudio solo se circunscribe al
desarrollo de la ocurrencia de los 11 riesgos globales más relevantes para la población y el
desarrollo nacional, situados en el primer cuadrante y no considera ni desarrolla el riesgo que nos
ocupa.
Figura 2
Mapa de riesgos
Nota: Adaptado en base a datos del Observatorio de Riesgos Globales y Nacionales CEPLAN.
MIGRACIÓN DEL RIESGO
SIN MONITOREO
RIESGO
ENFERMEDADES
INFECCIOSAS
2.7
2.8
2.9
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
2.4 2.6 2.8 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2
IMPACTO
PROBABILIDAD
II) BAJO - ALTO I) ALTO - ALTO
III) BAJO - BAJO IV) ALTO - BAJO
Página 91
La siguiente organización considerada para este análisis es el Sistema Nacional de Gestión
de Riesgo de Desastres - SINAGERD creado por la Ley Nº 29664, como un sistema
interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de
identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la
generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el
establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de
la Gestión del Riesgo de Desastres.
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - PLANAGERD 2014 – 2021 se
constituye en el documento de planificación estratégica del SINAGERD para el cumplimiento de
la Política Nacional de la gestión del riesgo de desastres en nuestro país, para cada ámbito
jurisdiccional y territorial de los tres niveles de gobierno, considerando la gestión por resultados
que incluye su articulación con el desarrollo de programas presupuestales, entre otros.
En el numeral 3.1: «Principales peligros, vulnerabilidades y riesgos», de dicho Plan, se
precisa: La inadecuada ocupación del espacio, aunada al desarrollo de las actividades
socioeconómicas y culturales carentes de un enfoque de GRD (Gestión de Riesgos de Desastres),
generan adicionalmente peligros inducidos por la acción humana tales como incendios,
explosiones, contaminación, epidemias, pandemias y otros; teniendo como resultado el incremento
progresivo de la vulnerabilidad por exposición, fragilidad y baja resiliencia.
En el mismo documento, se consideró como «tipo de peligro» el biológico, y se presenta el
impacto de los desastres ocurridos por este tipo de peligro en la población y viviendas en el periodo
2003 - 2012, habiéndose puntualizado que en el periodo observado ya figuraban 1,974 fallecidos
en este rubro, por lo que tampoco se entiende la inacción de esta institución respecto a las graves
implicaciones de un peligro que estaba identificado ya había causado estragos y sobre el cual se
debió tomar alguna acción preventiva.
Página 92
Figura 3
Impacto de los desastres en la población y viviendas según tipo de peligro. 2003 - 2012
Nota: Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - PLANAGERD 2014 – 2021
La Resolución Ministerial N° 334-2012-PCM «Lineamientos Técnicos del Proceso de
Estimación del Riesgo de Desastres» en su numeral 6.2.4 identifica los «peligros originados por
fenómenos biológico», como un peligro inducido por la acción humana, y dispone en su numeral
6.2.5 la elaboración del «Manual de Análisis de Riesgos Biológicos.
Página 93
El Manual para la Evaluación de Riesgos Biológicos publicado por el CENEPRED para la
evaluación de riesgos biológicos, en su numeral 2.1 define los peligros biológicos para la seguridad
humana como aquellos que comprenden el ataque o contaminación biológica por la presencia de
un agente biológico, residuo o toxina o sustancia derivada que ante la presencia de factores
condicionantes y factores desencadenantes generan peligro al humano y a la población en un
ámbito geográfico, e identifican en el numeral 2.1.2 las epidemias como peligro biológico,
detallando en su literal e) el Enterovirus D68 y en el f) el Síndrome Respiratorio de Oriente Medio
MERS-Cov, acrónimo del coronavirus que lo causa, afirmando que no se propaga fácilmente entre
humanos, al menos aun no.
El Manual para la Evaluación de Riesgos originados por Fenómenos Naturales versión 02,
en su anexo 03 describe la «Competencia según especialidad para la identificación y
caracterización de peligros originados por dinámica interna de la tierra», detallando en su numeral
8 los «Profesionales competentes para la identificación y caracterización de peligros generados por
fenómenos biológicos – pandemias». Allí se señala que se requiere para la evaluación de las
pandemias un médico con conocimiento especializado en temas de Salud y estudios de Pandemia
exigiendo como cursos incluidos en su formación profesional «Biología Celular y Molecular,
Epidemiología Básica, Fisiopatología, Epidemiología de Enfermedades, Genética, Bioquímica».
Como se puede apreciar, nuevamente los gestores del riesgo irresponsablemente
subestimaron el potencial de propagación de una enfermedad producida por el coronavirus que ya
había sido protagonista de pandemias y que inclusive daba signos de haber mutado, teniendo en
cuenta además la altísima mortalidad de los casos reportados que ascienden a un 35% en el caso
del MERS-Cov
5
.
5
Datos publicados por la Organización Mundial de la Salud. https://www.who.int/es/news-room/fact-
sheets/detail/middle-east-respiratory-syndrome-coronavirus-(mers-cov).
Página 94
Riesgos para el Estado
La pandemia es más que una crisis de salud; es una crisis económica, una crisis humanitaria, una
crisis de seguridad y una crisis de derechos humanos, que ha afectado a las personas, las familias
y las sociedades. La crisis ha puesto de relieve las fragilidades dentro de las naciones y entre ellas.
No es exagerado afirmar que después de esta pandemia el mundo ya no será el mismo y que la
respuesta del Estado implicará rehacer y reimaginar las estructuras mismas de nuestra sociedad y
la forma como de aquí en adelante se van a enfrentar dichas amenazas.
Una pandemia en general origina a nivel mundial los siguientes riesgos para un estado:
6
Crisis económica generalizada. La acción más importante para enfrentar la pandemia es la
contención de la expansión del virus mediante el aislamiento, la cuarentena y el distanciamiento
social, por lo que el gobierno decretó la inmovilización social obligatoria.
Esa medida tiene impactos contrarios, es decir es positiva para la salud pública ya que es
efectiva para mitigar el riesgo y disminuir el contagio al aplanar su curva, pero es inmensamente
negativa ya que perjudica la actividad económica pues la inmovilización implica
obligatoriamente la desaceleración de la producción o incluso su interrupción total.
Además, teniendo en cuenta que la informalidad de nuestra economía históricamente y en época
de pre pandemia representaba el 72.4% del total, y que gran parte de ese porcentaje lo
representan micro emprendedores que sobreviven del trabajo del día a día la inmovilización
social detuvo «oficialmente» de hecho dicho porcentaje. Solo se continuaron labores en lugares
aislados tipo campamentos mineros que quedaron en cuarentena para seguir operando.
Los riesgos más importantes identificados en esta dimensión son:
− El estancamiento de la oferta como consecuencia de la inmovilización social y las medidas
de salud pública adoptadas para contener el virus deprimen la actividad económica
(prohibición del comercio ambulante, paralización de la producción en fábricas, cese de
operaciones de algunos servicios públicos, cancelación de actividades y eventos, entre
otras).
6
Los riesgos identificados han sido producto de varias fuentes entre las cuales se destaca el Informe Especial COVID-
19 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Página 95
− La reducción de demanda agregada debido a la reducción del consumo de bienes y servicios
(incluidos el turismo y los servicios de entretenimiento).
− Falta de capacidad del ciudadano para cumplir sus compromisos financieros, ya que la
liquidez se ha reducido debido a la abrupta disminución de la demanda interna, la
paralización de la actividad económica, las disrupciones en las cadenas de pago, y las
pérdidas de rentabilidad y riqueza.
− Crisis en los mercados financieros, ya que ha aumentado de manera significativa la
volatilidad de los mercados financieros como resultado de la incertidumbre respecto de la
intensidad y la duración de la pandemia y la paralización económica. La recesión que está
sacudiendo al mundo ha provocado históricas caídas de las bolsas y pánico en los
inversores.
− Quiebra de las unidades de producción. Las ventas podrían ser insuficientes para la
sobrevivencia de esas empresas, que no podrían pagar los salarios, las contribuciones de los
empleados y los aportes a la seguridad social, y muchas de ellas están quebrando.
1. Crisis sanitaria. Nuestro sistema de salud es débil, precario, caótico y fragmentado, que no
garantiza el acceso universal necesario para nuestra sociedad en tiempos normales y menos
para hacer frente a la pandemia.
− Deterioro de la salud, incremento exponencial de la morbilidad y mortalidad de la
población. Al 22 de marzo del 2020 los contagios bordeaban el millón y medio de casos
con más de 50 mil fallecidos con una impresionante letalidad del 3.43%, una de las más
altas del mundo.
− Exposición de la fragilidad del sistema de salud. Estamos recibiendo fuertes impactos en el
sector de la salud por la escasez de mano de obra calificada, falta de asignación
presupuestaria, déficit de infraestructura, equipos y de suministros médicos, así como por
los aumentos de los costos. Además, los servicios de salud están geográficamente
centralizados, con servicios y médicos especializados concentrados en poquísimos centros
urbanos.
Página 96
− Desatención de enfermedades crónicas y medicina preventiva. La saturación y colapso del
sistema de salud y el temor a contagios lleva a que las enfermedades crónicas sean
desatendidas y que haya desaparecido cualquier esfuerzo de aplicar la medicina preventiva
con procedimientos tan simples como análisis clínicos, o tratamientos de enfermedades en
sus estadios iniciales, las cuales se ven agravadas por falta de atención médica oportuna.
− Colapso del sistema de salud. Nuestro país no ha invertido lo mínimo necesario en salud y
al igual que en otros países de América Latina, el sistema de salud de nuestro país es
precario, está saturado y es organizacionalmente confuso, se organiza en torno a servicios
en el sector público para las personas de bajos ingresos, servicios del seguro social para los
trabajadores formales y servicios privados para quienes puedan costearlos. De esta manera,
los sistemas permanecen segregados y claramente desiguales al ofrecer servicios de distinta
calidad a diferentes grupos poblacionales. No se han emprendido reformas para reducir esta
fragmentación y expandir acceso al sistema de salud.
En el Perú el sistema de salud está dividido entre el sector público, la seguridad social y el
privado. El Ministerio de Salud (MINSA) es el órgano rector del sistema de salud peruano, el
cual brinda sus servicios a través de establecimientos de salud (Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud (IPRESS). Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD)
es responsable de la supervisión de los proveedores y aseguradores de salud, así como del
cumplimiento de la legislación para todo el sector.
Una multiplicidad de instituciones administra el financiamiento de la salud, incluyendo al
asegurador público, es decir el SIS, el MINSA, el seguro social de salud (EsSalud) así como
sistemas independientes para las Fuerzas Armadas y la Policía (Sanidades de las Fuerzas
Armadas y Policiales - FFAA y FFPP) y las aseguradoras privadas. El SIS busca asegurar a los
grupos vulnerables y en situación de pobreza extrema y cubre al 47% de la población, mientras
que EsSalud es dirigido mayormente a trabajadores dependientes. Las instalaciones de MINSA
son utilizadas principalmente por los afiliados del SIS y las personas sin seguro, que en
conjunto representan el 71% de la población.
7
7
Cálculos realizados por el Banco Mundial con base en la ENAHO del 2017.
Página 97
2. Crisis social. A pesar que el Perú ha sido destacado como uno de los países que más ha reducido
carencias en los 10 indicadores que se miden a través del Índice de Pobreza
Multidimensional (IPM) del 2019, la pandemia ha hecho retroceder dichos avances,
habiéndose comprobado el aumento de los índices de pobreza y de extrema pobreza, la
persistencia de las desigualdades y el descontento generalizado. En ese contexto, la crisis tendrá
repercusiones negativas en la salud y la educación, así como en el empleo y la pobreza.
La pandemia afectará el número de empleos (aumento del desempleo y el subempleo), la
calidad del trabajo (reducción de salarios y menor acceso a la protección social) y a los grupos
más vulnerables, como los trabajadores en el sector informal:
− Pérdida del empleo y crecimiento del subempleo. Las estimaciones de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT, 2020) indican un aumento del desempleo mundial de entre
5,3 millones de personas y 24,7 millones de personas, con una base de 188 millones de
personas desocupadas en 2019. En un escenario «medio» el aumento del desempleo sería
de 13 millones de personas, lo que tendrá un marcado impacto en el mercado laboral. El
mantenimiento de operaciones será especialmente difícil para las micro, pequeñas y
medianas empresas.
− Crecimiento de la pobreza y la extrema pobreza. La pérdida de ingresos laborales se
traducirá en un menor consumo de bienes y servicios, y puede llevar a muchos trabajadores
a situaciones de pobreza. La crisis tendrá mayores impactos en los más vulnerables:
personas con problemas de salud subyacentes, adultos mayores, jóvenes desempleados,
personas subempleadas, mujeres, trabajadores desprotegidos y trabajadores migrantes, con
los consiguientes aumentos en la desigualdad.
− Deterioro de la salud mental de la población. La salud mental constituye uno de los
objetivos priorizados de la OMS. En el enfrentamiento a la pandemia, a la par del
aislamiento social y otras medidas sanitarias, urge potenciar la resiliencia, el crecimiento
personal, las relaciones intrafamiliares y la atención especial a los grupos vulnerables para
así minimizar el impacto psicosocial de la epidemia en la población.
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− Aumento de la violencia contra las mujeres. Las medidas de confinamiento y
distanciamiento social, así como las restricciones de movilidad, están generando mayores
riesgos de violencia contra las mujeres y las niñas, intensificando su aislamiento y
generando barreras adicionales en el acceso a servicios esenciales.  A medida que la
pandemia profundiza el estrés económico y social, también intensifica la violencia contra
las mujeres sobre todo en el ámbito doméstico debido a que los perpetradores pueden estar
atravesando situaciones de desempleo, inestabilidad económica o estrés, lo cual aumenta la
frecuencia y la severidad de la violencia contra las mujeres aunado con el espacio físico de
confinamiento que las obliga a la exposición permanente del agresor. 
− Colapso del sistema de protección social, siendo importante precisar que la oferta de
servicios de protección social en el Perú es brindada principalmente por el nivel central, a
través del MIDIS. En el contexto peruano, el MIDIS es la entidad responsable de la política
de desarrollo e inclusión social, además de ser el ente rector del Sistema de Desarrollo e
Inclusión Social (SINADIS) y del Sistema Nacional de Focalización (SINAFO), los cuales
articulan intersectorialmente a todos los actores involucrados.
De igual manera, MIDIS cumple un segundo rol como proveedor de la principal oferta de
programas sociales de asistencia directa a nivel nacional, orientado a mejorar las condiciones
de vida de la población más vulnerable y en condiciones de pobreza. El Gobierno ha dado
nuevos pasos para mejorar la orientación de políticas y programas sociales de diferentes
sectores al crear el SINAFO en 2016, por medio del cual se aplican pautas de focalización
compartidas por todos los programas sociales, optimizando el uso de datos para la
planificación, coordinación y toma de decisiones. Sin embargo, el sistema en general no tiene
capacidad para enfrentar la pandemia.
3. Crisis de gobernabilidad. Históricamente la situación político social en nuestro país ha estado
bastante deteriorada, y el periodo pre pandemia no ha sido la excepción, por lo que se pueden
identificar los siguientes riesgos para el gobierno de turno.
Página 99
− Inestabilidad política generalizada. Los elementos económicos y sociales reseñados se dan
en un contexto de inestabilidad política generalizada e incluso de agitación política. La
confianza en las instituciones políticas —Congreso, Poder Ejecutivo, Poder Judicial y
partidos políticos—, se encuentra en el nivel más bajo en décadas. La pérdida de confianza
en la democracia será aún más grave si el gobierno no da una respuesta adecuada al
COVID-19. Esto se combinará con una profundización de la crisis geopolítica y la
redistribución del poder económico, político y militar entre las naciones líderes.
− Emergencia del Populismo. A partir de una combinación de inseguridad económica,
amenazas a la identidad nacional y un sistema político incapaz de dar respuesta a estos
retos, donde los líderes populistas son capaces de sacar provecho ante situaciones de
incertidumbre económica y de pérdida de confianza, donde emergen sectores de la
población que consideran que el sistema está en contra de ellos, mellando la capacidad de
gobierno. El aumento del populismo en el Perú refleja una profunda inseguridad nacional,
social y personal, agravada por la inseguridad económica.
Página 100
Conclusiones
1. En general, nuestro país subestimó el potencial dañino que tiene la pandemia en cuanto:
a. El Estado Peruano no la ha considerado una pandemia como una amenaza, a pesar de que
en la nueva concepción multidimensional de la seguridad nacional la Conferencia Especial
de Seguridad de la OEA identifica como amenaza las enfermedades epidémicas y otros
riesgos a la salud. Así mismo a pesar de estar alineado en el Marco del Sendai no cumplió
con sus compromisos tendientes a reducir sustancialmente el riesgo de desastres (en este
caso biológico) y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de
subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y
ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países.
b. El órgano encargado de identificar las amenazas y riesgos a la seguridad nacional del
Estado (DINI) tampoco consideró una pandemia como amenaza a la seguridad nacional,
ya que en el escenario pre pandemia, específicamente en la formulación de la «apreciación
de inteligencia nacional», correspondiente a la segunda de seis actividades que se deben
realizar en el proceso de planeamiento de inteligencia, no se tomó en cuenta como factor
que pueda constituir una amenaza a la seguridad nacional.
c. De similar forma, el órgano encargado del planeamiento estratégico nacional (CEPLAN),
a pesar de haber identificado a las enfermedades infecciosas (queriéndose referir a una
pandemia) como un riesgo global, ha desestimado su ocurrencia por considerarla un riesgo
improbable, por lo que a pesar de estar considerada como la doceava en la importancia,
solo limita la construcción de sus escenarios de planeamiento teniendo en cuenta los once
riesgos globales más relevantes catalogados como de mayor probabilidad de ocurrencia
con un alto impacto.
d. El sistema encargado de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar
sus efectos (SINAGERD) ha identificado una pandemia como un «riesgo biológico», sin
embargo, al referirse a los efectos del MERS-Cov identificado como un peligro, subestima
sus efectos ya que no se propaga fácilmente entre humanos, al menos aun no, sin prever
ni ponerse en el escenario de que se diera la ocurrencia de la facilidad de su propagación
como efectivamente pasó.
Página 101
2. La pandemia desnudó las falencias del Estado al demostrar que no tuvo capacidad para
identificar, monitorear, prevenir, gestionar, combatir ni recuperarse ante la materialización del
riesgo producido por una pandemia.
3. Una de las falencias más importantes para la prevención fue que nuestro país no contaba con
un observatorio de evolución de riesgos globales y nacionales que nos permitan monitorear los
riesgos de tal manera de actualizar su grado de peligro y por lo tanto determinar en qué
momento pudieran ser catalogados como amenazas para la seguridad nacional. A partir de la
pandemia el CEPLAN implementó uno, sin embargo, el mapa de riesgos no tiene establecida
ni demarcada la zona en la que el riesgo se convierte en amenaza y al no ser dinámico, no
permite establecer su tendencia, característica fundamental para determinar de manera
proyectiva su ocurrencia y por lo tanto la dación de medidas preventivas y correctivas con la
suficiente anticipación al daño.
4. Al no haber sido identificada como amenaza, la pandemia no ha sido considerada como parte
del planeamiento de la seguridad nacional, esto a su vez ha evitado que se prevea personal,
medios, equipos e infraestructura para poder enfrentarla en mejores condiciones, teniendo
como resultado acciones reactivas puntuales, descoordinadas, contradictorias, etc., mellando la
capacidad del Estado para combatirla.
5. La amenaza de la pandemia no ha sido tratada como tal por un organismo que la combata, ya
que al no haberse activado en su oportunidad el Consejo de Seguridad Nacional y al no haber
una entidad con la suficiente autoridad para coordinar, supervisar, orientar y evaluar (gestión
de la amenaza) las acciones de las entidades conformantes del Sistema de Defensa Nacional en
los campos de acción no militares para la Seguridad y Defensa Nacional, la respuesta ha sido
individual, disfuncional, descoordinada, desorganizada y a todas luces un fracaso de altísimas
consecuencias para la salud e integridad de la población.
Página 102
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Página 104
VISIÓN DE FUTURO Y LA EDUCACIÓN,
CLAVES PARA ASPIRAR AL DESARROLLO
NACIONAL
VISION OF THE FUTURE AND EDUCATION, KEYS TO ASPIRE TO
NATIONAL DEVELOPMENT
PP. 104-131
Rubén Gómez Sánchez Soto
rgomezsanchez@ist-sac.com
Centro de Altos Estudios Nacionales
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7532-7604
Director Gerente de la empresa Ingeniería y Servicios Tecnológicos SAC. Cursando estudios del
Doctorado en Políticas Públicas y Gestión del Estado CAEN. Profesor Principal Universidad
Nacional de Ingeniería 2023
Recibido: 27 Dic 22
Aceptado: 03 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.98
Resumen
Las naciones tienen el derecho de alcanzar niveles de desarrollo que signifiquen condiciones
de vida para que sus ciudadanos, puedan comprobar objetivamente los beneficios del sistema
democrático. Estos beneficios a su vez, son el resultado de la construcción de futuro; para lo cual,
es necesario que los estadistas que dirigen a sus países, bajo un liderazgo político apropiado, y
adecuado, pero con una alta certidumbre de éxito. Por este motivo, se consideró conveniente
desarrollar esta investigación analizando el cómo, porqué, cuándo, qué prioridad, y otros
interrogativos empleados por países que hayan logrado el éxito en sus sistemas de gobierno. Es por
este motivo la investigación de los modelos de desarrollo de Singapur y la República de Corea,
países que en unos sesenta años han alcanzado resultados admirados y reconocidos mundialmente.
Las investigaciones permiten verificar que ambos países han empleado el planeamiento en etapas
y fases, que sus líderes principales construyeron los escenarios de futuro con base en visiones
Página 105
adecuadas a sus propias realidades; pero en ambos casos, las apuestas por la educación fue una
condición clave para lograr las competencias y capacidades de su capital humano. La apuesta por
la educación ha sido evidente, y puede ser comprobada por los resultados alcanzados en los índices
macroeconómicos monitoreados por entidades multinacionales.
Finalmente, se recomienda revisar el presente artículo, y organizar equipos de investigación
que tomen las diferentes acciones estratégicas, como temas de análisis para desarrollar modelos
propios, pero tomando las lecciones aprendidas alcanzadas.
Palabras clave: prospectiva, Política de desarrollo, País en desarrollo, Sociedad futura,
Liderazgo político
Abstract
Nations have the right to reach levels of development that mean living conditions so that their
citizens can objectively verify the benefits of the democratic system. These benefits, in turn, are
the result of building the future; for which, it is necessary that the statesmen who direct their
countries, under an appropriate political leadership, and adequate, but with a high certainty of
success. For this reason, it was considered appropriate to develop this research analyzing how,
why, when, what priority, and other questions used by countries that have achieved success in their
government systems. It is for this reason the investigation of the development models of Singapore
and the Republic of Korea, countries that in about sixty (60) years have achieved admired and
recognized results worldwide. The investigations make it possible to verify that both countries have
used planning in stages and phases, that their main leaders built future scenarios based on visions
appropriate to their own realities; but in both cases, the commitment to education was a key
condition to achieve the skills and capabilities of their human capital. The commitment to education
has been evident, and can be verified by the results achieved in the macroeconomic indices
monitored by multinational entities. Finally, it is recommended to review this article, and organize
research teams that take the different strategic actions, as topics of analysis to develop their own
models, but taking the lessons learned achieved.
Keywords: foresight, Development policy, Developing country, Future society, Political
leadership
Página 106
Introducción
El presente trabajo «Visión de futuro y la educación, claves para aspirar al desarrollo
nacional» se orienta a la revisión de las experiencias y el levantamiento de las lecciones aprendidas
de los modelos de desarrollo de dos países clave: Singapur y la República de Corea. Los logros
alcanzados por estos países son destacables; ya que son el resultado del planeamiento, apuesta por
el futuro, partiendo de una visión y apuesta por la educación.
Los países latinoamericanos y del Caribe requieren de acciones urgentes en cuanto a mejora
de su calidad de vida; pero parten de una línea base, caracterizada por los más altos índices de
desigualdad Gini del mundo. Esta es una situación muy complicada; por lo que, se requiere mucha
mayor certidumbre en la formulación de sus políticas públicas y gobernanza. Y por supuesto; tal
como los países en análisis, Singapur y la República de Corea apostaron por la educación, los países
latinoamericanos y del Caribe necesitan priorizar la educación en todo su sistema educativo, y
también, deben avanzar en la relación universidad - empresa.
De la investigación realizada en cuanto a sus niveles de riesgo, en el caso de Perú son
preocupantes: la satisfacción de la democracia en penúltimo lugar (21%); un índice de la
democracia que coloca al país en la posición 71; confianza en las elecciones de 33%; y confianza
en las instituciones de 59%. Todo esto representa un escenario complicado.
Todos estos indicadores incrementan la incertidumbre y riesgo en el logro de mejores
escenarios para la democracia en general; por lo que, la necesidad de considerar las lecciones
aprendidas de Singapur y la República de Corea, requieren de diversos trabajos de investigación
para consolidar las mejores acciones para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.
Objetivo
Presentar cómo la visión de futuro construida y liderada por los agentes políticos, bajo un
enfoque de priorización de la educación, pudo tener resultados sorprendentes en países como
Singapur y Corea del Sur, los cuales en unos sesenta años han logrado ubicarse en posiciones claves
en los principales indicadores globales; por ejemplo, índice global de competitividad,
infraestructura, y otros.
Página 107
Los resultados de las investigaciones realizadas podrán ser consideradas para generar
lecciones aprendidas, que podrían constituirse en línea base para nuestros países en desarrollo; con
lo que, la incertidumbre en la formulación de políticas públicas podría ser mejor controlada.
Desigualdad en América Latina y el Caribe
De acuerdo a la Corporación Andina de Fomento (CAF) (2022 los niveles de desigualdad
en América Latina y el Caribe se encuentran entre los más altos del mundo.
La desigualdad en la región abarca distintas dimensiones del bienestar usualmente correlacionadas,
incluyendo, entre otras, el ingreso, la riqueza, la educación, la tenencia de la tierra y las
oportunidades laborales. En la figura 1 se detalla la evolución del índice de Gini desde 1985 al
2020. En la figura 2 se muestra la desigualdad medida por el índice de Gini de la distribución de la
riqueza en el 2020. La figura 3 hace evidente el exceso de desigualdad de América Latina y el
Caribe respecto del resto de países.
Figura 1
Evolución del Índice de Gini de la distribución del ingreso (promedio por región y año)
Página 108
Figura 2
Desigualdad medida por el Índice de Gini de la distribución de la riqueza en 2020
Página 109
Figura 3
Exceso de desigualdad en América Latina y el Caribe
De acuerdo a la misma fuente, los niveles de desigualdad en un país dado provienen de
fuentes que pueden considerarse como «aceptables» o «inaceptables». Estas últimas se relacionan
fuertemente con la idea de inequidad e injusticia y tienen una base ética subjetiva.
Para CAF, sin embargo, si bien no todo el mundo comparte los mismos valores, casi todos
los miembros de la sociedad moderna condenan que existan altos niveles de desigualdad fundados
en factores inaceptables. También indica: Las desigualdades por diferencias de bienestar son
originadas en la desigualdad de oportunidades o en mecanismos de corrupción que ocasionan que
ciertos grupos enfrenten desde el nacimiento y durante toda la vida muchas barreras para su
desarrollo individual.
Página 110
Riesgos en Latinoamérica
Según Sahd, Zovatto y Rojas (2023) en Perú la pregunta es si la presidenta Dina Boluarte
logrará estabilizar la situación y avanzar hacia elecciones generales adelantadas en 2023 o si la
crisis política se agrava y la obliga a renunciar abriendo un nuevo escenario de mayor inestabilidad.
De acuerdo con estos autores hoy más que nunca es tiempo de actuar con sentido de
urgencia y firme compromiso, de salir en defensa de la democracia, de protegerla, repensarla y
fortalecerla. La figura 4 corresponde al grado de satisfacción de la democracia en el 2021.
Figura 4
Satisfacción con la democracia (2021)
Nota: Tomado del Barómetro de las Américas
La figura 5 presenta el Índice de la Democracia para Latinoamérica y el Caribe para el 2021.
Figura 5
Índice de la Democracia para Latinoamérica y el Caribe 2021
Escala de 1 a 10
Nota: Tomado de la Unidad de Inteligencia de The Economist: EUI por sus siglas en inglés.
Página 111
Siguiendo con los mismos autores, señalan el hecho de que la luna de miel de los gobiernos
en América Latina es cuestión del pasado. Si el primer año de gobierno solía ser el de mayor apoyo
ciudadano para los mandatarios, hoy la sociedad cambió. Para ellos, las democracias vienen
presentando fragilidad, es decir, el tiempo de enamoramiento es demasiado corto, lo que se ha
traducido en un “voto de castigo” para los oficialismos. En las elecciones entre 2019 y 2021, en 13
de los 14 procesos electorales, los votantes cambiaron de signo político, con la excepción de
Nicaragua, país sin democracia ni elecciones libres.
De acuerdo con Sahd, Zovatto y Rojas (2023) la realidad muestra a una ciudadanía más
pragmática, “infiel” ideológicamente e impaciente, cuyas demandas van en aumento y se aceleran
producto de las redes sociales. Mientras la sociedad latinoamericana ha cambiado en las últimas
dos décadas, los estados siguen patrones del siglo XX.
Los problemas de gobernabilidad y fragmentación del sistema político dificultan abordar
problemas complejos que enfrenta América Latina, como la crisis migratoria, el crimen organizado
y la caída de la inversión extranjera, temas que requieren consensos básicos entre gobiernos y
oposición (Sahd K., Zovatto, & Rojas, 2023).
La figura 6 detalla las cortas lunas de miel de presidentes recientemente elegidos. Se analiza
el caso de cuatro presidentes.
La figura 7 muestra la confianza en las instituciones y en las elecciones, datos para el 2021.
Es muy importante dar la verdadera cuantía y valor a estos datos, obsérvese el caso de Honduras
22% de confianza en las elecciones, y Paraguay 51% confianza en las instituciones.
Página 112
Figura 6
Presidentes elegidos recientemente que tuvieron cortas lunas de miel o no la tuvieron en absoluto
(Índice de Aprobación neto %)
Nota: Cadem; Invamer; IPSOS Perú, Perfiles de Opinión; EIU. T representa el primer mes en el
cargo. Cada mes subsiguiente está numerado.
Figura 7
Confianza en las instituciones y en las elecciones (2021)
Nota: Barómetro de las Américas (Sahd K., Zovatto, & Rojas, 2023)
Página 113
Modelo de Singapur
Según Sing K., et al, (2011) con la implementación del plan maestro 1 (pm1) se persiguieron
cuatro objetivos principales, los cuales se basaron en la visión del ministerio Colegios que Piensan,
Nación que Aprende (Ministerio de Educación, 1998):
• Mejorar los vínculos entre los colegios y el mundo que los circunda, con el fin de expandir y
enriquecer el entorno de aprendizaje.
• Fomentar la creatividad, el aprendizaje de por vida y la responsabilidad social.
• Innovar en el área de la educación.
• Promover la excelencia en la gestión y administración del sistema educacional.
De acuerdo con Sing K., et al, (2011) la tercera etapa del proceso de crecimiento económico
de Singapur se inició en los años noventa, y se catalizó vía el aumento de la competencia regional
e internacional lo que impulsó a los líderes del país a iniciar «la próxima vuelta», una visión del
desarrollo económico que catapultaría a la ciudad - estado a la altura de las economías industriales
y le permitiría alcanzar el nivel de vida de los suizos para el año 2020. Lo cual era evidente una
meta nada fácil de alcanzar.
Para Sing K., et al, (2011), el Consejo de Desarrollo Económico (EDB) siguió tomando
partido en la creación e implementación de estrategias para lograr cumplir la visión de Singapur
para el siglo XXI.
Esta visión concebía a la nación como un centro de bienes, servicios e información
competitivo e importante. Las estrategias utilizadas por esta entidad incluían:
• Fortalecimiento de los conglomerados industriales.
• Reconocimiento y sustento de los nuevos conglomerados.
• Apoyo a empresas basadas en la innovación.
• Desarrollo de nuevas geografías.
• Creación en Singapur de un entorno favorable y competitivo para los negocios a nivel
internacional.
Acorde con Sing K., et al, (2011) los profesores deben avocarse a cumplir la visión y misión
de la educación, además de entender los fundamentos de las políticas y comprometerse con su
propio desarrollo profesional. A su vez, recibirán formación y capacitación, lo que les facilitará
enriquecer, desafiar e inspirar a sus estudiantes para alcanzar los avances planeados.
Página 114
Por lo tanto, continúan, en el escenario planeado existía un gobierno con visión de futuro
dispuesto a implementar políticas para un desarrollo sistemático e implacable de la educación y
capacitación, al ritmo de los cambios en la economía, pero bajo un monitoreo definido.
La tesis central es que la exitosa reestructuración económica de Singapur desde 1965 se
debe en gran medida a la capacidad de sus líderes para establecer un estrecho compromiso entre
las políticas de formación de habilidades y la demanda de habilidades en cada fase del crecimiento
económico del país.
Instituciones académicas
Por lo señalado, de acuerdo a la misma fuente, el gobierno siempre ha distinguido cuál es
el objetivo de la educación; estableciendo, que la misión del Ministerio de Educación es dar forma
al futuro de la nación. Según la prioridad asignada a este ministerio que está a cargo del sistema de
educación, el cual trabaja en conjunto con otros ministerios y oficinas de gobierno, tales como el
Ministerio de Comercio e Industria, el Ministerio del Trabajo y el EDB, para formular, diseñar e
implementar políticas educacionales.
El sistema de educación en Singapur consta de tres escalafones:
• Educación básica gratuita y obligatoria por seis años, que culmina en un examen nacional
común: Examen Final de Enseñanza Básica (PSLE por sus siglas en inglés)
• Educación media por hasta cinco años, no obligatoria, subvencionada (cuotas de educación
mensuales de S$5). La modalidad académica culmina con un Certificado de Educación General
de nivel Ordinario (O) otorgado por Cambridge y Singapur. Por su lado, la modalidad técnica
lleva a un Certificado de nivel Normal (N).
• Educación superior parcialmente subvencionada a nivel de universidad (después de dos años
de educación pre-universitaria), politécnico, o instituto técnico.
Modelos de la República de Corea
En las seis últimas décadas, de acuerdo con Il y Youngsun (2010), la República de Corea
ha alcanzado un crecimiento económico sin precedentes. En 1948, año en que se instituyó el primer
gobierno, el país se encontraba entre los más pobres del mundo. Hoy se ha convertido en uno de
los países protagonistas del escenario económico mundial y logró una sólida base industrial.
Página 115
Para Il y Youngsun (2010) la democracia y el pluralismo han arraigado firmemente en la
sociedad coreana, por lo que se puede decir sin temor a exagerar que la República de Corea es uno
de los pocos países que han conseguido combinar el éxito económico con el político.
La transformación de la economía coreana puede resumirse en dos palabras:
industrialización y globalización.
Según dichos autores hasta la década de 1960 no se emprendió un esfuerzo sistemático para
impulsar la economía. El gobierno promovió las exportaciones a través de distintas medidas, como
incentivos financieros a los exportadores. Así, la República de Corea ha logrado un rápido
crecimiento económico y desarrollo social en las cinco últimas décadas. El ingreso per cápita creció
de 1 342 dólares en 1960 a 19 227 dólares en 2008. De la misma forma, en el mismo período, la
expectativa de vida aumentó de 52,4 años a 79,6 años y la mortalidad infantil se redujo de 70,0 a
3,4 por cada 1 000 nacidos vivos. Así mismo, la estructura política pasó de ser autoritaria a
convertirse en una democracia plena.
Según la perspectiva favorable de los mercados, el rápido crecimiento habría sido posible
gracias a que el gobierno mantuvo la estabilidad macroeconómica y realizó grandes inversiones en
capital humano (Il & Youngsun, 2010).
La figura 8 muestra el desempeño de los gastos de investigación y desarrollo entre 1970 y
2005. La figura 9 presenta el desempeño de las matrículas de las escuelas primarias y medias de
1965 al 2005, y la figura 10 de forma similar el desempeño de las matrículas en las escuelas
secundarias y universidades. En esta última véase, pasa de un 5% a un 70% de matrículas.
Página 116
Figura 8
Tendencia de los gastos de investigación y desarrollo (en porcentaje del PIB)
Nota: Il y Youngsun (2010)
Figura 9
Tasas de matrícula y número de estudiantes matriculados (1965 - 2009) (notas a, b y c)
Página 117
Figura 10
Tasas de matriculación y número de estudiantes matriculados (1965-2009)
De acuerdo con Il y Youngsun (2010) a comienzos del siglo XXI, la educación en la
República de Corea se ha centrado en estudiantes que puedan destacarse en la economía
globalizada.
Luego de haber alcanzado la expansión cuantitativa de la educación, el objetivo crítico ha
sido la mejora de la calidad, y para ello se necesita realizar una reforma educativa que permita a
escuelas y universidades satisfacer las demandas de estudiantes, padres y empresas. Para alcanzar
esta meta, se señalaron tres principios: autonomía, competencia y rendición de cuentas.
Finalmente, la educación superior creció fuertemente a inicios de los años ochenta y
mediados de los años noventa. El 82% de los graduados de las instituciones de enseñanza
secundaria fueran a la universidad en 2009 esto hace evidente que los coreanos han logrado un
acceso casi universal a la educación superior.
Una vez más, acorde con Il y Youngsun (2010), en este documento se han sugerido
nuevas estrategias de crecimiento para permitir a Corea superar los cambios medioambientales
y tecnológicos. Específicamente, tres objetivos nacionales para el siglo XXI han sido
esbozados.
Página 118
• Desarrollar una economía de mercado avanzada que esté llena de vigor y creatividad.
• Proporcionar una vida agradable, cómoda, segura y ordenada a todos los ciudadanos.
• Convertir a Corea en un actor destacado en la comunidad internacional.
Para Suh y Chen (2008) la Metodología de Evaluación del Conocimiento (KAM) es útil para
identificar problemas y oportunidades que puede identificar un país y dónde puede necesitar
enfocar sus políticas o inversiones futuras, con la finalidad de lograr la transición hacia la economía
del conocimiento. Por su parte, Argentina (2023) sobre la economía del conocimiento:
«Es el conjunto de actividades económicas que requieren un intensivo aporte del
conocimiento humano para generar valor y ofrecer a la sociedad nuevos productos y
servicios, que pueden ser aprovechados por todas las ramas de la producción. Algunas de
ellas son la industria del software, producción o postproducción audiovisual, biotecnología,
servicios geológicos y de prospección, servicios relacionados con la electrónica y las
comunicaciones, servicios profesionales, nanotecnología y nanociencia, industria
aeroespacial y satelital o tecnologías espaciales.» ( p. 1)
Acorde con las investigaciones, sobre la metodología de evaluación del conocimiento
(KAM) y la definición de economía del conocimiento, se puede señalar que se trata de un modelo
clave para el diseño de políticas públicas, herramienta de la gobernanza.
La industrialización, para Suh y Chen (2008) en general es el proceso de modificar la
estructura industrial de un país, en forma tal que los recursos productivos se reasignen a los sectores
con mayor valor agregado. Señalan:
«Para realizar la visión de la industrialización se requiere gran esfuerzo tanto del gobierno
como de la industria. El gobierno implementó políticas intervencionistas para cumplir sus
objetivos de desarrollo, y la industria respondió arriesgándose en el nuevo negocio. Una de
las tareas primarias del gobierno fue la de crear marcos de referencia institucional para
movilizar recursos hacia áreas dirigidas, y la asimilación de tecnologías fue una de las tareas
principales de la industria. La industrialización es resultado tanto de acumulación como de
asimilación, y fue posible por los esfuerzos concertados del gobierno y la industria.
El papel activo del gobierno tiene varias dimensiones, de las cuales el plan de desarrollo
económico es la manifestación clara. El organismo oficial responsable de diseñar e
implementar los planes de desarrollo, la Junta de Planeación Económica (Economic
Página 119
Planning Board, EPB), fue creada en 1961. La EPB, como agencia central para la
planeación y la coordinación económica, tuvo mucho control sobre otros ministerios
económicos, hasta su transformación en el Ministerio de Finanzas y Economía (MOFE, por
sus siglas en inglés), en 1994. El gobierno coreano había formulado una serie de planes
quinquenales, empezando en 1962 y, durante 35 años, cada plan quinquenal fijó los
objetivos de desarrollo para la economía coreana.
Los planes quinquenales buscaban acuerdo nacional sobre la dirección de las políticas a
mediano y largo plazos, armonizando varias opiniones de distintos estratos sociales.
Usualmente, los ministerios y agencias individuales del gobierno diseñaron sus propios
objetivos y estrategias dentro del ámbito de sus propias misiones, y la EPB asumió el papel
de planeador social, coordinando esos planes y diseñando un plan integral final que fuera
coherente en el ámbito nacional, ver la figura 11. En las primeras etapas del desarrollo
económico, el gobierno asumió el papel de líder en la formulación de los planes. Los temas
principales de los planes fueron las inversiones sectoriales y la movilización de capital
interno y externo, para financiar esas inversiones.» (p. 30)
Para estos mismos autores el sistema educativo de Corea y la política de desarrollo de
recursos humanos han sido exitosos y en algunas ocasiones deficientes, ejemplificando un proceso
continuo de transformación hacia una visión donde la educación sea el motor principal del
desarrollo nacional.
Página 120
Tabla 1
Estructura económica de la República de Corea. 1962 - 2005
La tabla 1 hace evidente el comportamiento de la estructura económica de Corea de 1962
al 2005, uno de los indicadores clave es el comportamiento de la pobreza absoluta que disminuyó
de 48.3% en 1962 a 6.4% en 2005.
Página 121
La figura 11 describe las ideas clave sobre los comportamientos de los factores de éxito del
crecimiento económico de Corea.
La tabla 2 detalla los regímenes de desarrollo y planes de gobierno de Corea desde 1962 al
2003.
La figura 12 detalla cómo se desempeñó la composición sectorial de los gastos de gobierno
de la República de Corea.
Figura 11
Factores de éxito del crecimiento económico de Corea
Tabla 2
Regímenes de desarrollo y planes de gobierno
Nota: DE= desarrollo económico, KBE= economía basada en el conocimiento, HCI= industria pesada y química
Página 122
Figura 12
Composición sectorial de los gastos de gobierno
Nota: Tomado del Ministerio de Planeación y Presupuesto de Corea
La visión general, de acuerdo a Suh y Chen (2008) es la siguiente:
«El cambio hacia una Economía Basada en el Conocimiento (KBE) ha sido
impulsado por las TIC en un grado muy sustancial. Los gobiernos alrededor del
mundo formulan esquemas de referencia de políticas para desarrollar este sector
estratégicamente importante, y utilizan las TIC para promover el crecimiento
económico.
Las políticas coreanas relativas a las TIC se han extendido en tres áreas:
construcción de infraestructura de información, promoción de actividades
industriales, inclusive formación de capacidad de la industria de TIC, y garantía de
competencia justa. El país ha llegado a ser líder en el desarrollo de redes de banda
ancha y triunfó al unirse a los países avanzados en términos de nivel general de
informatización. Corea ha experimentado también un rápido incremento en el uso
de las TIC, aumentando los gastos en TIC de 6,4% del pib en 2001 a 6,9% en 2005.
Como se ve en el gráfico 5.1, el gasto en TIC de Corea es el séptimo entre los países
de la OCDE.» (p. 93)
Página 123
La figura 13 informa sobre los gastos en % TIC respecto de PBI.
Figura 13
Gasto en TIC, países seleccionados de la OCDE (proporción del PBI)
De acuerdo con Suh y Chen (2008) los objetivos primarios del gobierno coreano fueron
ofrecer una visión del futuro, aumentar la percepción de los beneficios y el uso de las TIC y
minimizar la intervención en el mercado.
Así mismo, señalan que, por ejemplo, la iniciativa del e-government, aparte de mejorar la
eficiencia en la prestación de los servicios del gobierno, estimuló a los coreanos para usar las TIC,
reduciendo con eso la brecha digital.
«Por el lado de la oferta, el gobierno tomó la iniciativa, aportando el capital semilla para el
desarrollo de la infraestructura, y se adhirió estrictamente a los mejores estándares
mundiales en privatización, liberación del mercado y políticas de competencia. En
particular, la visión de Corea de crear el ciclo virtuoso, iniciado por la competencia basada
en la instalación, tuvo un éxito notable. La disponibilidad de infraestructura de información
económica y moderna promovió el crecimiento del sector de los servicios, que a su vez creó
más demanda para equipo y terminales de última tecnología, y promovió el sector fabril.
Este ciclo virtuoso continuó mejorando con las medidas normativas subyacentes en pro de
la competencia.» (p. 94)
Página 124
Adicionalmente:
«La educación ha sido un factor clave del rápido crecimiento económico de Corea en las
últimas cuatro décadas. Desde los años sesenta, los planes de desarrollo económico
dirigidos por el gobierno se han reflejado en forma directa en las políticas y la planeación
de la educación. En general, el gobierno ha tenido éxito en la provisión y la expansión de
un sistema educativo basado en las necesidades industriales de recursos humanos, y como
resultado el sistema educativo se desarrolló en forma paralela a las distintas etapas del
desarrollo económico, complementando los demás pilares de la economía del
conocimiento. El enfoque del plan educativo del gobierno ha pasado de la educación
primaria a la secundaria y, finalmente, al nivel terciario, en concordancia con el progreso
económico de la nación. La rápida expansión de la educación en cuanto a la cantidad y, en
menor grado, a la calidad, es el rasgo más sobresaliente del desarrollo educativo coreano
durante la industrialización del país.» (p. 125)
La tabla 3 muestra los tipos de colaboración entre la industria y la academia, esta relación
es muy importante. De la misma forma la figura 14 detalla el gasto bruto en investigación y
desarrollo de Corea en el periodo 1964 a 2005.
Tabla 3
Tipos de colaboración entre industria y academia
Página 125
Figura 14
Gasto bruto en investigación y desarrollo en la República de Corea, 1964 - 2005
La tabla 4 presenta la descomposición de los gastos en Investigación y Desarrollo (I y D) de Corea
desde 1998 al 2005.
Tabla 4
Estructura de la I y D en las universidades en la República de Corea
La figura 15 detalla los indicadores de innovación de la República de Corea y países de
altos ingresos.
Página 126
La tabla 5 detalla la cronología de las principales políticas de tecnología puestas en práctica
por Corea del Sur.
La figura 16 es un mapa mental que presenta a Corea del Sur como una economía
del conocimiento, lo que constituye un ejemplo para los países en desarrollo. Se presentan
las acciones estratégicas implementadas.
Figura 15
Indicadores de innovación: República de Corea, G-7 y países de altos ingresos
Tabla 5
Cronología de principales políticas de tecnología
Página 127
Figura 16
Mapa mental de la economía del conocimiento de Corea
Nota: MOST
De esta forma Suh y Chen (2008) concluyen:
«El diseño y la implementación de Corea de estrategias de desarrollo, basadas en el
conocimiento, y el resultante rápido y sostenido crecimiento económico, impulsado
por el conocimiento en las últimas cuatro décadas, ofrecen una riqueza de lecciones
valiosas sobre políticas para otras economías en desarrollo. En primer lugar, y de
particular importancia, está la expansión coordinada y complementaria de los cuatro
pilares del marco de la KE –incentivo económico y regímenes institucionales,
trabajadores educados y calificados, sistema eficaz de innovación e infraestructura
de información moderna y accesible– que evolucionó conjuntamente con las
distintas etapas del desarrollo. Estos pilares le proporcionaron a la economía los
medios necesarios de adquirir y utilizar eficazmente el conocimiento para mejorar
la productividad e incrementar el crecimiento económico a largo plazo. En segundo
lugar, el liderazgo fuerte y efectivo del gobierno, que llevó al desarrollo coordinado
de los pilares de la educación, la innovación y las TIC, fue particularmente
importante durante las primeras etapas de la industrialización, cuando aún no se
Página 128
habían establecido suficientes instituciones apropiadas para coordinar una agenda
de desarrollo de toda la economía. El papel del gobierno coreano ha madurado
adecuadamente en los últimos tiempos para permitir que el mercado dé mayor
impulso a la actividad económica. En tercer lugar, las reformas económicas
generales y la variedad de medidas políticas, implementadas después de la crisis de
1997, sirven como buenos ejemplos de hacer el mejor uso de las oportunidades para
mejorar las condiciones económicas. El gobierno inició la formalización del plan de
acción, orquestado por el MOFE, pero buscó también apoyo de la sociedad civil y
algunos grupos de los medios. Uno de los resultados de esas medidas fue la conexión
exitosa entre la economía coreana y el público, que produjo como resultado una
infraestructura de información de primera clase. Y, en cuarto lugar, la forma
ejemplar en que se ha construido y expandido gradualmente la base educativa y la
forma como se ha venido dominando y modernizando gradualmente la tecnología a
través de las diferentes etapas de la industrialización.
Aunque Corea haya logrado estos adelantos, debe continuar y aumentar los
esfuerzos para reformar sus sistemas de educación superior e innovación. Estos
pilares no han evolucionado lo suficiente en los años recientes para satisfacer la
demanda de la economía global actual, en parte como resultado de varios resquicios
de resistencia inherentes a la sociedad coreana y su cultura. Además, se requiere una
respuesta de políticas más proactiva a fin de lograr un desarrollo económico más
equilibrado en los diferentes sectores y nichos de la economía. Los pasos concretos
para resolver estos temas serán eventualmente críticos para la transición continuada
de Corea a la economía del conocimiento y el ulterior crecimiento económico
sostenido. Para resumir estas cuatro décadas de cambio, ha sido más fácil invertir
en infraestructura sólida que cambiar mentalidades, tradiciones y comportamiento
institucional arraigados en la cultura y la historia. Esta no es una nueva perspicacia;
la mayoría de las sociedades, si no todas, deben pasar por esta dolorosa experiencia.
Sólo mediante la búsqueda de un mejor entendimiento de los rasgos únicos de un
país y de su funcionamiento interno pueden verdaderamente progresar sus culturas.»
(p. 206 - 207)
Página 129
Conclusiones
Los niveles de desigualdad en América Latina y el Caribe son las más grandes del mundo, y
abarcan dimensiones, como, por ejemplo: ingreso, riqueza, educación, la tenencia de tierras, y las
oportunidades laborales.
Los niveles de riesgos de los países son altos, y en el caso de Perú existe la preocupación de
que la presidenta Dina Boluarte podrá estabilizar la situación y concretar las elecciones adelantadas
para el 2023.
Los niveles de insatisfacción con la democracia en la región son altos. De igual forma el índice
de democracia genera preocupación: Esta situación ocasiona que la luna de miel de los gobiernos
en América Latina sea cuestión del pasado.
Mientras la sociedad latinoamericana ha cambiado en las últimas dos décadas, los estados
siguen patrones del siglo XX, este escenario requiere ser interiorizado en la gestión y
gobernabilidad como tema clave a revertir; ya que, en caso contrario, los niveles de riesgos e
incertidumbres de la calidad de la democracia estarán calificadas en los niveles de inestabilidad.
Caso Singapur. Los éxitos reconocidos mundialmente son el resultado del planteamiento de
una visión. Se resalta en particular la visión del Ministerio de Educación: “Colegios que piensan,
Nación que aprende”.
Como clave: Los profesores deben avocarse la visión y misión de la educación, además de
entender los fundamentos de las políticas y comprometerse con su propio desarrollo profesional.
Bajo el escenario planeado existía un gobierno con visión de futuro dispuesto a implementar
políticas para un desarrollo sistemático e implacable de la educación y capacitación, al ritmo de los
cambios en la economía, pero bajo un monitoreo definido.
Singapur en el 2019 logró la posición uno entre 140 países en el Índice Global de Competitividad,
y de igual forma logró la posición uno en infraestructura. Estos avances significan un reto para los
países de la Región.
Página 130
Caso República de Corea. En las seis últimas décadas la República de Corea ha alcanzado
un crecimiento económico sin precedentes. En 1948, año en que se instituyó el primer gobierno, el
país se encontraba entre los más pobres del mundo.
La transformación de la economía coreana puede resumirse en dos palabras:
industrialización y globalización. La República de Corea ha logrado un rápido crecimiento
económico y desarrollo social en las cinco últimas décadas. El ingreso per cápita creció de 1.342
dólares en 1960 a 19.227 dólares en 2008. Estos niveles de crecimiento son logros a nivel
internacional.
A comienzos del siglo XXI, la educación en la República de Corea se ha centrado en
estudiantes que puedan destacarse en la economía globalizada. Este reto es una apuesta para el
logro de futuro, y es una evidencia objetivo digna de ser tomada en cuenta para la construcción de
planes prospectivos.
La Metodología de Evaluación del Conocimiento (KAM) es útil para identificar problemas
y oportunidades que puede identificar un país y dónde puede necesitar enfocar sus políticas o
inversiones futuras, con la finalidad de lograr la transición hacia la economía del conocimiento.
La industrialización es resultado tanto de acumulación como de asimilación, y fue posible
por los esfuerzos concertados del gobierno y la industria. El cambio hacia una Economía Basada
en el Conocimiento (KBE) ha sido impulsado por las TIC en un grado muy sustancial. Los
gobiernos alrededor del mundo formulan esquemas de referencia de políticas para desarrollar este
sector estratégicamente importante, y utilizan las TIC para promover el crecimiento económico.
En general, el gobierno ha tenido éxito en la provisión y la expansión de un sistema educativo
basado en las necesidades industriales de recursos humanos, y como resultado el sistema educativo
se desarrolló en forma paralela a las distintas etapas del desarrollo económico, complementando
los demás pilares de la economía del conocimiento.
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Referencias
Argentina, G. d. (21 de enero de 2023). Ministerio de Economía. Obtenido de
https://www.argentina.gob.ar/economia/conocimiento
CAF. (2022). Desigualdades heredadas: El rol de las habilidades, el empleo y la riqueza en las
oportunidades de las nuevas generaciones. CAF.
Il, S., y Youngsun, K. (2010). La economía coreana. Seis décadas de crecimiento y desarrollo.
Korea Development Institute.
Sahd K., J., Zovatto, D., y Rojas, D. (2023). Riesgo Político América Latina. Centro UC Estudios
Internacionales CEIUC.
Sing K., L., Chor Boon, G., Fredriksen, B., y Jee Peng, T. (2011). Hacia un futuro mejor.
Educación y formación para el desarrollo económico de Singapur desde 1965.
GraficAndes.
Suh, J., y Chen, D. (2008). Corea como una economía del conocimiento Proceso evolutivo y
enseñanzas. Mayol Ediciones S.A.
Agradecimientos y Reconocimientos
El desarrollo de la presente investigación generó el fortalecimiento de una serie de ideas,
propuestas, que podrán ser aplicables a otros países de Latinoamérica y el Caribe; por lo que,
agradezco y reconozco el esfuerzo de los líderes de Singapur y la República de Corea, que pueden
demostrar resultados de primer nivel, al mundo, y además dejar enseñanzas. Estos esfuerzos
requieren que la Academia asuma iniciativas para desarrollar investigaciones al más alto nivel y
realizar propuestas de construcción de futuro. Este es un reto grande que se espera sea tomado por
los interesados en el desarrollo de nuestros países.